Як працює дипломатія примусу

Як працює дипломатія примусу

Кепкування над черговими “глибокими занепокоєннями” заходу у відповідь на агресивні дії Росії вже давно стали частиною українського фольклору. Тим не менше, обіцянці Президента РФ дійти до Києва за два тижні вже виповнилося понад два роки. За цей час від ідеї Новоросії нічого не залишилося, вимогу Росії щодо федералізації України та статусу російської мови давно забуто, а з урядом та Президентом України, яких на початку збройного конфлікту Президент РФ Путін називав “нелегітимною хунтою,” російські високопосадовці ведуть офіційні перемовини. З іншого боку, Крим лишається незаконно окупованим, на його території продовжуються масові та системі порушення прав людини, а порушення Мінських домовленостей з боку так званих ДНР та ЛНР, підтримуваних Росією, є щоденною реальністю.

Звичайно, дуже важливу роль у стримуванні російської агресії зіграли згуртованість українського суспільства та звитяга української армії. Разом з тим, цілком очевидно, що військової міці української держави недостатньо, щоб протидіяти набагато більш потужному окупанту власними силами. Політика Заходу, відома як дипломатія примусу, відіграла і продовжує відігравати важливу роль у стримуванні російської агресії. І саме на неї захід робить основну ставку, сподіваючись у мирний спосіб розв”язати конфлікт на території України. У чому полягає така політика, та які у неї шанси досягти бажаного результату?

Що таке дипломатія примусу?

Концепцію дипломатії примусу було систематично сформульовано у середині двадцятого сторіччя американськими вченим Александром Джорджем, як альтернативу застосуванню військової сили. Вона спрямована на те, щоб змусити противника прийняти свої вимоги або досягти компромісу на найбільш сприятливих для себе умовах, одночасно уникаючи небажаної військової ескалації. Така політика також відома як дипломатія погроз.

Цей підхід застосовується у відповідь на агресивні дії противника. Як правило, до дипломатії примусу переходять, якщо з противником не вдалося домовитися шляхом переговорів. Основним інструментом такої стратегії є застосування сили у вигляді санкції, хоча іноді вдаються і до обмеженого застосування військової сили (наприклад, точкових бомбувань військових об”єктів). Перехід до повномасштабного військового конфлікту вважається провалом, але лишається можливою опцією. Як відомо, за міжнародним правом військова сила є останнім аргументом, до якого можуть вдаватися країни, якщо всі можливості мирного розв”язання конфлікту було вичерпано.

Дипломатія примусу спрямована на те, щоб змусити противника змінити свою політику, попередньо не перемагаючи його у війні. Зміна режиму або більш амбітна мета, як правило, не ставиться. Під час попередніх міжнародних криз емпірично було доведено, що чим амбітніша мета, тим більший вона викликає спротив у противника, таким чином зменшуючи вірогідність досягнення результату.

Між дипломатією примусу та політикою замирення агресора, з якою багато хто порівнює поведінку західних країн у конфлікті з РФ на території України, є суттєва різниця. Хоча в обох випадках присутнє намагання уникнути військової ескалації, на початку Другої світової війни Британія та Франція намагались замирити Гітлера шляхом поступок. Йому було дозволено привласнити окуповану територію у сподіванні, що він задовольниться і не піде далі. Його агресивні дії не було ані засуджено, ані покарано, що заохотило подальшу агресію.

У поточному конфлікті дії Росії одразу було визнано неприйнятними, а до порушника було застосовано санкції. Ще 3 березня 2014 року під час надзвичайної зустрічі Ради міністрів ЄС із закордонних справ, присвяченої ситуації в Україні, було засуджено агресивні дії Росії, спрямовані на порушення суверенітету України. А вже 17 березня (на наступний день після так званого референдуму) було запроваджено перші санкції та проголошено готовність їх підсилювати. Перші санкції з боку США було запроваджено 6 березня, а підсилено їх було вже 17 березня. 27 березня 2014 року було прийнято Резолюцію Сесії Генеральної Асамблеї ООН про підтримку територіальної цілісності України, яка визнала “референдум” та будь-яку зміну статусу Криму недійсними. З тих пір жодних поступок не було. Звільнення Криму та відновлення територіальної цілісності України лишаються чіткими вимогами міжнародної спільноти до російського агресора.

Компоненти дипломатії примусу

Як вже було зазначено вище, основним інструментом дипломатії примусу є санкції. Вони використовуються як з метою покарання порушника норм міжнародного права, так і в якості погрози завдати противнику ще більшої шкоди, якщо він не буде виконувати поставлених умов. Міжнародний досвід показує, що саме погрози застосування ще жорсткіших санкцій є більш ефективним інструментом тиску, ніж самі санкції.

Що ж стосується умов, за яких такий підхід працює найкраще, загалом вважається, що вірогідність успіху є найвищою, якщо: 1) Порушник вірить у готовність тих, хто погрожує санкціями, їх застосувати; 2) Санкції здатні завдати порушнику значної шкоди; 3) Є чітко артикульовані вимоги, виконавши які, порушник може уникнути обіцяного покарання.

Також, ці заходи є більш дієвими, якщо використовувати тактику кнута та пряника, тобто не лише погрожувати покаранням за відмову від співпраці, а й чітко артикулювати готовність нагородити кроки назустріч виставленим вимогам. Також, вважається, що вірогідність успіху є більшою, якщо порушник вважає дії тих, хто накладає/погрожує накласти санкції, легітимними. Важливим є збереження хоча б мінімальної довіри, щоб агресор повірив, що у випадку відступу, його не буде покарано ще гірше, адже відступити значить проявити слабкість.

Важливим елементом дипломатії примусу є комунікація. Саме дипломатичними каналами, часто за закритими дверима, відбувається обмін погрозами та обіцянками у процесі врегулювання міжнародного конфлікту. Дипломатичні відносини зберігають до останнього моменту, поки існує бодай якась надія врегулювати конфлікт, не допускаючи повномасштабних військових дій. “Занепокоєння” та “глибокі занепокоєння”, які вже стали мемом в Україні — це сигнали, які є публічною частиною комунікації, і далеко не завжди мають тягнути за собою якісь конкретні дії.

Цікавою є еволюція підходу до економічних санкцій, яка сталася після закінчення Холодної війни. В основі такої політики лежало припущення, що завдання економічної шкоди призведе до політичних поступок з боку опонента, і саме для цього в міжнародних відносинах почали використовувати розрив економічних стосунків та ембарго (їх називають comprehensive sanctions або загальні санкції). Ґрунтовне емпіричне дослідження Гері Хауфбауера, Джеффрі Шота, Кімберлі Еліотт та Барбари Оегг , яке вийшло у 1983 році, першим поставило під сумнів це припущення.

Подальші дослідження продемонстрували, що країни, які опиняються під загальними санкціями доволі легко можуть адаптувати свою економіку до нових умов або знайти шляхи в обхід ембарго. Також, автократичні лідери, як правило, переносять весь тягар покарання на населення. Населення ж, зазвичай, мобілізується на підтримку своїх лідерів під впливом пропаганди та, у будь якому разі, не має достатньо сил для того, щоб вплинути на режим. Серед інших непередбачених на початку наслідків, дослідники відмічають послаблення опозиції та криміналізацію економіки країни, яка опиняється під загальними санкціями.

Ще однією віхою на шляху еволюції підходу до санкції стала гуманітарна криза, яка виникла в Іраці як наслідок загальних санкцій ООН, запроваджених у серпні 1990 року у відповідь на вторгнення Іраку до Кувейту. За деякими даними, в результаті такої політики загинули понад три мільйони іракців, включаючи 750 тисяч дітей. США та Британія, які були найактивнішими прихильниками санкцій, зазнали нищівної критики з боку правозахисних організацій і навіть були звинувачені у геноциді.

З метою уникнення таких наслідків у майбутньому та для збільшення ефективності санкцій між 1999 та 2003 роками науковцями, працівниками ООН та представниками громадських організацій було розроблено підхід, відомий, як targeted sanctions, або цілеспрямовані санкції. Починаючи з 2011 року, коли такий підхід було застосовано до Лівії, Радбез ООН та окремі країни обирають з широкого меню, яке включає ембарго на постачання зброї, припинення співробітництва у певних сферах, заборону поїздок для високопосадовців та наближених осіб, заморожування їх активів, заборону фінансових транзакцій, заборону на торгівлю певними товарами, поставки яких можуть мати найбільший вплив у кожному конкретному випадку. При цьому країни, що запроваджують санкції, намагаються максимально уникнути шкоди населенню країни.

Чи буде результат?

Саме стратегію дипломатії примусу було застосовано ЄС, США та іншими країнами у випадку агресії Росії проти України. Рада безпеки ООН виявилася безпорадною, адже за її процедурою, санкції проти порушника норм міжнародного права можна застосувати лише за відсутності вето з боку постійних її членів, одним з яких є Росія. Такі складові, як незмінні чіткі вимоги (дотримання Мінських угод та відновлення територіальної цілісності України), наявність комунікації з агресором, співробітництво у сферах, де воно є взаємовигідним (сприяє встановленню довіри), відсутність пустих погроз, яка змушує опонента вірити, що обіцяні санкції таки буде запроваджено, присутні у політиці заходу щодо Росії.

Разом з тим, лишається питання, чи достатньо сильними є санкції, щоб досягти потрібного результату. Відповідаючи на нього, дуже важливо пам’ятати, що метою дипломатії примусу є не перемога над ворогом, а зміна його політики, і що найбільш дієвою є саме погроза подальших санкцій. За зміну політики держави відповідають ті, хто приймає рішення, особливо якщо країна є авторитарною. Тому, заходом було застосовано персональні санкції, які поступово було доведено до секторальних. А секторальні санкції було підібрано таким чином, щоб вони поступово підривали здатність агресора продовжувати агресію. Під прицілом опинилися державні фінанси, військова промисловість, здатність Росії розвивати свою нафтогазову промисловість. Такі санкції діють доволі повільно, але вони не мають бути надто жорсткими, щоб залишити простір для маневру.

Також, можна помітити, що санкції заходу майже не зачіпають звичайних громадян. Як було зазначено вище, переривання економічних зв”язків з метою тиску на населення переважно є контрпродуктивним. Якщо порівняти санкції, які було запроваджено західними країнами та контрсанкції, що їх запровадив Путін у серпні 2014 , обмеживши ввезення продовольства до Росії, можна побачити, що впливають на населення саме контрсанкції, запроваджені Росією. А стан російської економіки є наслідком не тільки і не стільки санкцій. Її системна криза, як і криза управління в Росії, почалися ще до початку Революції гідності в Україні.

Як вже було зазначено раніше, між дослідниками міжнародних відносин ведуться запеклі суперечки щодо ефективності санкцій у міжнародній політиці. Переважна більшість досліджень говорить про те, що далеко не завжди вдається досягати поставленої мети таким шляхом. У поточному конфлікті поки що можна констатувати, що Росія вже пішла на деякі поступки, але остаточно позицій не здала і продовжує боротися. Як вже зазначалося вище, ідею Новоросії було поховано, вимога другої державної мови для Російської вже не звучить, а у Мінську йдуть переговори стосовно припинення вогню та відновлення контролю за кордоном з боку України. Якщо згадати вимоги Росії до України на початку конфлікту, то жодної з них не було виконано , хоча статус кво так і не було відновлено.

Замість висновку

Попередній досвід застосування дипломатії примусу говорить про те, що вона може бути як успішною, так і не успішно. Разом з тим, якщо поглянути на її альтернативи, то вона виглядає оптимальною. Одна з них — здатися — хоча і виглядає привабливо для деяких прошарків суспільства, тут не розглядається.

Альтернативою, яку багато хто бачить, як більш ефективну, є перехід до військових дій. Але вони також не гарантують пермогу. Як зазначає у своїй книзі “Світовий порядок” Генрі Кіссінджер, у жодній з п”яти останніх воєн, де брали участь війська США, його країні не вдалося досягти бажаного результату. Отже, єдине, що можна сказати однозначно, в результаті військових дій за перемогу (або поразку), доведеться заплатити набагато вищу ціну, як з точки зору економіки, так і з точки зору людських життів.

Разом з тим, треба пам”ятати, що опція застосування військової сили у будь-якому конфлікті завжди залишається. Успіх у такому випадку тим вірогідніший, чим слабкішим є противник, а санкції, спрямовані проти ВПК та економічної бази противника, його послаблюють, збільшуючи вірогідність перемоги.

Отже, боротьба триває. І, скоріш за все, вона буде довгою та виснажливою.

УНЦПД, 22 рік видання, №27/751, 28 квітня 2016 року
Юлія Каздобіна, експерт УНЦПД