Перезавантаження ОБСЄ – випробування в Україні

Перезавантаження ОБСЄ – випробування в Україні

Організація з безпеки і співробітництва в Європі (ОБСЄ) заснована на принципах, зафіксованих у Гельсінському заключному акті 1975 року та довірі, що усі країни-учасниці їх виконуватимуть і вирішуватимуть спірні питання шляхом діалогу. Однак агресією проти України Росія грубо порушила ці принципи та поставила під загрозу існування самої ОБСЄ. Усвідомлюючи різке падіння авторитету і функціональності Організації, Головуюча цього року Німеччина серед своїх пріоритетів визначила зміцнення Організації та «набуття ОБСЄ правосуб’єктності в рамках міжнародного права». Тож, чи виживе ОБСЄ як організація, чи перетвориться на «Конференцію»? Це питання є надзвичайно важливе для України, оскільки ОБСЄ на сьогодні є єдиною міжнародною організацією, яка бере безпосередню участь у врегулюванні конфлікту на Сході України, але її ефективність і об’єктивність часто ставиться під сумнів.  

Варіанти змін в ОБСЄ

Схеми трансформації ОБСЄ широко обговорюються на міжнародному політичному та експертному рівнях. Намір Німеччини – надання ОБСЄ правосуб’єктності в рамках міжнародного права -  на практиці означає, що в ОБСЄ має бути укладений новий документ, який замінить нинішню політичну угоду та визначить порядок функціонування організації як всередині так і на міжнародному рівні. В інавгураційній промові 14 січня 2016 року у Відні міністр закордонних справ ФРН Франк-Вальтер Штайнмайер сказав: «Ми маємо намір тяжко працювати над досягненням прогресу, щоб ОБСЄ набула легальної суб’єктності у міжнародному праві». Берлін, у цьому плані проводитиме «структурований діалог у Відні», а також використовуватиме різні рекомендації, зокрема Групи «мудреців» ОБСЄ. 

Група «мудреців» ОБСЄ з питань Європейської безпеки запропонувала провести саміт Організації, який би знову підтвердив Гельсінські принципи[1].  На думку «мудреців», Головуючій Німеччині у 2016 році слід провести підготовчі двосторонні і багатосторонні консультації в ОБСЄ та залучити експертний і науковий потенціал, щоб вийти на цей саміт з конкретним документом.

Активну роль у реформуванні ОБСЄ бере її Парламентська Асамблея (ПА ОБСЄ), Президент якої Ілкка Канерва на засіданні Міністерської Ради ОБСЄ у грудні 2015 року у Белграді заявив: «Ми повинні модернізувати ОБСЄ». В оприлюдненій ще у липні 2015 року доповіді ПА ОБСЄ «Будуючи ОБСЄ майбутнього» пропонується не змінювати ключові принципи ОБСЄ, визначені у Гельсінському Заключному Акті, а посилити механізми дотримання цих принципів[2]. ПА ОБСЄ запропонувала механізм «консенсус мінус один/два», який передбачає неврахування голосу країни-порушника або країн-учасників конфлікту/спору під час прийняття рішень. Якби вже існував такий механізм, то 21 січня цього року російська делегація в ОБСЄ не заблокувала б розширення мандату Спостережної місії ОБСЄ на усі пункти українсько-російського кордону, на додаток до «Гуково» і «Донецька».

Крім цього, ПА ОБСЄ запропонувала зробити інституції ОБСЄ більш автономними, щоб вони могли самостійно приймати оперативні рішення та мали право здійснювати моніторингові візити до країн-учасниць без запиту на запрошення. В першу чергу мають бути посилені оперативні можливості Центру попередження конфліктів ОБСЄ, розширені повноваження Головуючого і Генерального секретаря ОБСЄ та Бюро з демократичних інститутів і прав людини (БДІПЛ), яке б могло направити свою місію в окупований Крим.  

З метою набуття міжнародної правосуб’єктності ПА ОБСЄ запропонувала внести необхідні зміни в установчі документи Організації, щоб підвищити міжнародний статус польових місій ОБСЄ, покращити співпрацю ОБСЄ з іншими міжнародними організаціями та надати співробітникам ОБСЄ статус кар’єрних службовців. Останнє дозволить зменшити кількість співробітників категорії «секондід», тобто тих, які направляють держави за свій рахунок, особливо в польові місії. Цього якраз сьогодні і бракує СММ ОБСЄ в Україні, серед спостерігачів якої є громадяни Росії, тобто сторони конфлікту.

Схожі пропозиції були висловлені й Мережею аналітичних та наукових установ ОБСЄ, у документі якої «Відроджуючи співпрацю і безпеку в Європі через ОБСЄ» запропоновано досягти міжнародної правосуб’єктності ОБСЄ, відійти від принципу консенсусу у прийнятті оперативних рішень, особливо з врегулювання конфліктів, та посилити автономність інституцій ОБСЄ шляхом виділення їм самостійних бюджетів і розширених повноважень.

Крім цього, існує також багато пропозицій окремих експертів щодо реформування ОБСЄ. Наприклад, польський експерт, директор Фундації «PAUCI» Ян Пєкло взагалі запропонував перезавантажити ОБСЄ шляхом створення нової організації з робочою назвою «OSCE BIS», членство в якій отримуватимуть країни, які дотримуються принципів ОБСЄ. Тобто, за його концепцією, Росія мала б залишитись поза ОБСЄ до повного відновлення територіальної цілісності України. Однак у цьому випадку від Росії вже не можна буде вимагати дотримання принципів ОБСЄ, що зменшить міжнародний вплив на неї.

У свою чергу, колишній представник Фінляндії в ОБСЄ, дослідник Фінського інституту закордонних справ Яакко Ілонємі (Jaakko Iloniemi) нагадав, що погодження Гельсінського Заключного акту тривало майже три роки, та запропонував не створювати нову організацію, а обмежитись наданням ОСБЄ міжнародної правосуб’єктності та посиленням польових місії.  

Отже, в ОБСЄ вже вироблено бачення шляхів посилення Організації: зміна процедури ухвалення рішення з формуванням механізму впливу на порушника принципів ОБСЄ; збільшення автономії інституцій ОБСЄ з наданням їм самостійного бюджету та права схвалювати оперативні рішення; досягнення міжнародної правосуб’єктності ОБСЄ; покращення транспарентності у воєнній сфері. Тепер завданням Головуючої Німеччини є досягнення консенсусного рішення та його документальне оформлення на, вірогідно, спеціальному саміті ОБСЄ, для чого необхідна підтримка усіх країн-учасниць ОБСЄ.  

Хто в ОБСЄ «замовляє музику»?

Формально, усі рішення в ОБСЄ схвалюються консенсусом та не мають зобов’язуючого характеру. Однак, в Організації існують певні механізми впливу на рішення та їх виконання.

Першим таким механізмом є проведення державами-учасницями двосторонніх консультацій та формування груп підтримки. Для цього використовуються такі прийоми: єдність поглядів; обмін підтримками (не обов’язково в рамках ОБСЄ); історичні взаємозв’язки; вплив однієї держави на іншу (економічний, політичний, культурний тощо) та інші. Цей механізм є досить складним і тривалим, але показує повну картину підтримку тієї чи іншої пропозиції.

Другий механізм – це приналежність до спільного союзу чи блоку (НАТО, ЄС, ОДКБ, ЄАЕС, Вишеградська група тощо). Як правило, їхні країни-члени підтримують позиції одна одної, або виходять із спільними ініціативами. Наприклад, Євросоюз проводить спільну зовнішню і безпекову політику, НАТО демонструє єдність з безпекових питань, а країни ОДКБ зазвичай підтримують, або принаймні не перешкоджають ініціативам одна одної, зокрема Росії.

Третій механізм є більш неформальним і залежить від рівня вкладу країни в бюджет ОБСЄ, адже процес імплементації будь-якого рішення вимагає фінансових ресурсів. Головними наповнювачами бюджету ОБСЄ (у 2015 році – це 141,1 млн. євро) є: США (13%); Німеччина (11%); Велика Британія (10,4%); Франція (10,4%); Італія (10,4%); Канада (5,4%); Іспанія (4,8%); Нідерланди (3,9%); Росія (3,8%); Бельгія (3,4%); Швеція (3,3%), Швейцарія (2,8%). Вклад України в бюджет ОБСЄ становить 0,3%. Перша п’ятірка країн формують більше половини бюджету Організації, а отже і мають більший вплив на її роботу, незважаючи на необхідність досягнення консенсусу. Згадані країни також мають пріоритет у представленості своїх громадян серед персоналу інституцій та польових місій ОБСЄ. Тому СММ ОБСЄ в Україні й включає громадян Росії. 

Позиції ключових гравців ОБСЄ

Щодо перезавантаження ОБСЄ позиції сторін, які мають відносно найбільший вплив, відмінні. Бачення Німеччини вже окреслене в пріоритетах її Головування в ОБСЄ, тож слід звернути увагу на найбільшого контрибутора Організації – США. Вашингтон, схоже, підтримує ідею змін в ОБСЄ, хоча й остерігається появи «європейської копії ООН», а тому обмежується закликами до неухильного виконання усіма учасниками принципів Організації та посилення самої ОБСЄ. «Ми потребуємо посилення ОБСЄ. Це означає підтримку бюджету її незалежних інституцій, які надзвичайно важливі для наших систем раннього попередження та упередження конфліктів», - сказав Державний секретар США Джон Керрі на Міністерській Раді ОБСЄ 3 грудня 2015 року в Белграді. Посилення ОБСЄ, як зазначив Постійний представник США при ОБСЄ на засіданні Постійної Ради ОБСЄ 14 січня цього року, полягає у «перепідтвердженні» країнами-членами «концепції всеосяжної безпеки» і повної імплементації усіх зобов’язань в рамках Організації. США наполягають на укладанні нового посиленого Віденського документу на заміну Віденському документу «Про заходи зміцнення довіри і безпеки» від 2011 року, що має, в першу чергу, покращити транспарентність у воєнній сфері в Європі.

Цю позицію підтримують й інші головні контрибутори ОБСЄ, зокрема Велика Британія і Франція. Так, державний секретар з європейських справ МЗС Франції Харлем Дезір на Міністерській Раді ОБСЄ у грудні 2015 року відзначив: «Перегляд Віденського документу має бути здійснений у 2016 році… Прийшов також час надати ОБСЄ стійкий механізм фінансування». На додаток до цього, Лондон також наголошує на необхідності вжиття заходів із захисту фундаментальних свобод.

Від Російської Федерації слід очікувати цілком прогнозованого спротиву посиленню ОБСЄ. Озвучений в ОБСЄ механізм «консенсус мінус один» взагалі є для неї неприпустимим, оскільки автоматично позбавить РФ права голосу у прийнятті рішень щодо ситуації в Україні. Наприклад, на Міністерській Раді 3-4 грудня 2015 року міністр закордонних справ РФ Сергій Лавров запропонував закріпити механізм гарантування дотримання принципів ОБСЄ в «договорі про європейську безпеку», який з 2008 року Москва намагалась нав’язати європейським країнам для відволікання уваги від дійсних проблем.

Крім цього, Росія виступає не за посилення, а за послаблення інституцій ОБСЄ. Так, у вересні 2015 року МЗС РФ заявило про готовність порушити питання  про трансформаціюБДІПЛ та Представника ОБСЄ з питань свободи ЗМІ, звинувативши їх у необ’єктивності, а насправді намагаючись перешкодити їхній діяльності з виявлення порушень російською стороною фундаментальних прав і свобод.

До ролі ОБСЄ в Україні Москва теж має своє специфічне ставлення, вважаючи її роботу задовільною. Хоча останнім часом, коли звіти СММ ОБСЄ стали більш об’єктивними, Росія почала висловлювати незадоволення її роботою. Повноваження Спостережної місії ОБСЄ на українсько-російському кордоні Росія намагається взагалі звузити до пунктів пропуску «Гуково» і «Донецьк», залишаючи більшу частину українсько-російського кордону на Донбасі поза контролем Києва і міжнародних спостерігачів. Постійний представник РФ при ОБСЄ Олександр Лукашевич в інтерв’ю РІА «Новини» 10 лютого цього року заявив, що спостерігачі ОБСЄ і так мають достатній доступ до усієї території Донбасу, виправдовуючи позицію РФ щодо обмеження мандатів двох згаданих місій ОБСЄ.

Випробування в Україні

Україна сьогодні фактично стала лакмусовим папірцем для дієздатності ОБСЄ, а сама Організація через врегулювання конфлікту в Україні проходить «тест на міцність». В Україні це розуміють, і тому підтримують реальні зміни в ОБСЄ, щоб забезпечити її дієздатність і дотримання Гельсінських принципів.

У своєму виступі на Міністерській Раді ОБСЄ у грудні 2015 року міністр закордонних справ Павло Клімкін сказав: «Всі сторони мають бути зацікавлені у суттєвому перегляді Віденського документу. Ми знову наголошуємо, що такий процес має враховувати досвід і висновки з кризи довкола України».

Україна підтримує надання ОБСЄ міжнародної правосуб’єктності та її більш тісну співпрацю з іншими міжнародними організаціями, особливо з врегулювання конфліктів. Збереження принципу консенсусу в ОБСЄ не відповідає інтересам України, оскільки він гальмує процес врегулювання конфлікту на сході держави. Через постійне блокування Росією рішень Організації у цьому контексті, невирішеними залишаються такі питання: розширення мандату і збільшення чисельності СММ; розширення мандату Спостережної місії на усі пункти пропуску на українсько-російському кордоні; введення поліцейської місії ОБСЄ на Донбасі; рівень участі ОБСЄ в організації місцевих виборів на тимчасово окупованих територіях.

Відсутність механізмів гарантування дотримання принципів ОБСЄ може остаточно перетворити Організацію на майданчик для діалогу, який повинен існувати, але не має стати способом умиротворення агресора чи відволікання уваги від врегулювання конфліктів.


[1] Детальніше див.: Final Report and Recommendations of the Panel of Eminent Persons on European Security as a Common Project)

[2] Детальніше див.: http://www.oscepa.org/documents/all-documents/helsinki-40/final-report/2949-helsinki-40-final-report/file).

УНЦПД,  22 рік видання, №19/743, 15 лютого2016 року 

Віталій Мартинюк, аналітик УНЦПД