 |
 |
 |
 |
Чому назріла реформа виборчої системи?
Упродовж чверть століття українці потерпають від недобропорядного управління державою та слабкості правових інститутів. Хоча за роки, що минули після Євромайдану, зроблено помітний прогрес у підвищенні професійності системи держуправління, унезалежненні її від політичних впливів, зміцненні засад судочинства, проте на рішення, які приймаються в парламенті, нині, як і раніше, продовжує впливати олігархат через підконтрольні ЗМІ, політичні партії та виборчий процес.
Для того, щоб громадяни могли усвідомлено та обізнано делегувати когось у владу, виборчий процес повинен бути принаймні відкритим для вибору. Закриваючи партійні списки, політики відмовляють громадянам у дієвій участі у формуванні складу Верховної Ради. А це, своєю чергою, призводить до слабкої комунікації парламенту з суспільством, до нерозуміння, яке зрештою виливається у вуличні протести, громадянські виступи. Згадаймо, що через свою глухоту в 2013-2014 роках поплатився мандатами тодішній склад парламенту. Проблема, звісно ж, набагато глибша: через згадану глухість парламенту суспільство платить непорівнянно високу ціну й сьогодні.
Реформа парламенту, проголошена Головою Верховною Ради Андрієм Парубієм на відкритті осінньої сесії, буде недостатньою, якщо не почати вирощувати парламентаризм на етапі відбору представників до вищого законодавчого органу країни. Тому нам слід знайти спроможність для того, щоб розширити можливості громадян обирати тих, хто приймає рішення.
Яка виборча система доцільна для сучасної України?
Зараз увага багатьох експертів з питань виборів фокусується на питанні, яким чином можна вдосконалити виборчу систему. На мою думку, це питання цілком правомірне. Розглядаючи підходи до організації голосування, ми говоримо про дві базові альтернативи – або це одномандатні округи, або багатомандатні.
Вибори в одномандатних округах завжди персоналізовані. Такий спосіб обрання представників бажаний для багатьох виборців, котрі знають, що в них є «власний» депутат, на якого можна покластися як на комунікатора із центральною виконавчою владою. Ця система працює в багатьох демократіях (у такий спосіб формується, наприклад, нижня палата парламенту у Великій Британії, Франції чи США).
Що буде, якщо ми зараз вийдемо на систему із 450 одномандатними округами?
Перше, що бачиться із досвіду і що визнають всі знавці, - тотальний підкуп і боротьба «стінка на стінку», адже перемагає тільки один. За останніми даними громадянської мережі «Опора», лише 6% справ щодо підкупу на місцевих виборах 2015 року дійшли до суду.
Друге - це неможливість голосувати в одномандатних округах для тих громадян, хто був змушений змінити місце проживання. А після початку воєнних дій на Сході та анексії Криму це приблизно 4% виборців. Навіть не станемо зараз вести мову про ті 29 округів на цих територіях, які зараз не беруть участі в проведенні виборів.
Третє - це адміністративний контроль за виборами у багатьох одномандатних округах, що створює неконкурентні переваги для кандидатів від владної команди. Кожен, хто балотувався двічі, – один раз за сприяння влади, один раз – без цього, може поділитися оберненими враженнями від кампанії.
Якщо ж говорити про пропорційну систему, то на її основі забезпечуються дещо інші ефекти. По-перше, прямий підкуп занадто дорожчає. При 5%-ому бар’єрі (як зараз) підкупити таку кількість виборців - від 700 тисяч до півтора мільйона осіб - економічно менш вигідно, ніж підкупити менш як 50-100 тисяч людей в одномандатному окрузі, хоча, безумовно, можливо в різних формах.
Близько 1,5 млн. вимушених переселенців отримають можливість ефективно проголосувати в умовах пропорційної системи та багатомандатних округів. Навіть якщо державні мужі з різних підстав дискримінують таких виборців, то принаймні частина із них зможе обирати в межах регіонального округу (у разі їх запровадження).
І нарешті – варто прислухатися до визнаних положень сучасної політології про те, що для підтримки консенсусної моделі демократії доцільніше використовувати пропорційну систему.
Основний ризик пропорційної системи, нав’язаний нам ще в 1998 році, коли на додаток до одномандатних уперше було запроваджено ще й багатомандатні округи, - це закритість кандидатів. Парадоксально, але сьогодні два із зареєстрованих у Верховній Раді законопроектів у сфері виборів (один - внесений Юрієм Мірошниченком, фракція «Опозиційного Блоку», другий - внесений Юлією Тимошенко та фракцією «Батьківщини») повертаються до різних варіантів пропорційної системи із закритими списками.
Принципова відмінність між ними полягає у порядку номінування кандидатів.
У проекті №1068 Юрія Мірошниченка це добре знаний за виборами 2006 і 2007 років загальнодержавний округ, в якому партії та блоки висувають закриті списки, а виборець може підтримати тільки список в цілому. Перемагають партії та блоки, що набрали чи то 1%, чи то 3% голосів (у різних місцях проекту вказано різний поріг).
У проекті «Батьківщини» №1068-1 не менше 100 кандидатів із загального партійного списку «прикріплюються» до одного із 450 округів. У будь-якому разі, чи «прикріплений» кандидат до округу, чи не «прикріплений», виборець віддає голос тільки партії. Потенційно кількість голосів за партію та асоційованого з нею в цьому окрузі кандидата може вплинути на обрання «прикріпленого» кандидата депутатом ВР. Але не обов’язково. Остаточне рішення щодо того, хто саме стає депутатом, ухвалює партія, яка подолала 5-відсотковий бар’єр. На основі підрахунку Центральною виборчою комісією голосів по кожному округу партія подає до ЦВК своє власне остаточне рішення про те, кого саме вона вважає обраними. На нашу думку, такий підхід, нівелюючи роль незалежного адміністрування виборів, не цілком узгоджується із міжнародними стандартами чесних і вільних виборів, а сама така виборча система не може бути класифікована як пропорційна із відкритими списками.
Так, закриті списки частково можуть сприйматися в демократіях із партіями, що демонструють відкритість, закоріненість в суспільній тканині, прозорість джерел фінансування. І то при настільки великій кількості парламентських місць, як в Україні, використовуються регіональні списки, щоб виборець міг розуміти, хто саме балотується в окрузі. Але партії в Україні так само, як і органи державної влади, є об’єктами олігархічного інтересу. Рівень довіри до політичних партій постійно низький. За даними Київського міжнародного інституту соціології, у червні 2016 року політичним партіям повністю довіряли 0,2% опитаних, скоріше довіряли – 6,1%, зовсім не довіряли – 31,5% (http://kiis.com.ua/?lang=ukr&cat=reports&id=628). Вибудувати відкрите партійне середовище за рік-два точно не вдасться, і державне фінансування цьому зарадить тільки частково.
Водночас «відмовитись від змішаної (пропорційно-мажоритарної) виборчої системи та запровадити пропорційну виборчу систему виборів до Верховної Ради України, за якої виборці матимуть можливість голосувати за конкретних кандидатів у багатомандатних виборчих округах (пропорційна система з відкритими списками)» пообіцяли всі партії до і після перемоги на тих виборах (http://www.afo.com.ua/doc/Coalition_Agreement_2014.pdf). Відкритість і прозорість виборів була не просто передвиборчим гаслом партій - Блоку Петра Порошенка – «Справедливість», «Батьківщини», Радикальної партії Олега Ляшка, «Самопомочі» і «Народного Фронту» (тобто усіх партій, які увійшли до ВР, окрім Опозиційного блоку), вона стала політичним зобов’язанням цих сил у відповідь на гучну вимогу Євромайдану.
Наразі лише один із трьох зареєстрованих у парламенті у 2014 році законопроектів у сфері виборів пропонує запровадження пропорційної системи із відкритими списками (це проект №1068-2, внесений Віктором Чумаком, Наталією Новак, Леонідом Ємцем та ін.). Він базується на ідеї організації голосування у 27 виборчих регіонах, у кожному з яких партія висуває не менше 5 кандидатів, тобто, кожна партія повинна подати не менше 135 кандидатів у загальному списку. Виборець у бюлетені може зазначити порядковий номер партії і, якщо хоче, може підтримати кандидата із регіонального списку партії. Кожна партія, яка подолала 3%-ий бар’єр, отримує місця пропорційно до кількості відданих за неї голосів по всій країні. Кількість мандатів кожної партії в окрузі визначається на основі загальнодержавної квоти, що показує, скільки голосів виборців «коштує» один мандат. Для цього всі голоси виборців у всіх округах, подані за всі партії, що подолали бар’єр, діляться на 450. Відтак встановлюється, скільки мандатів партія отримує в окрузі і хто саме з її регіонального списку зібрав голосів не менше за цю квоту. Решта мандатів кожної партії перерозподіляються між тими кандидатами у загальнонаціональному списку партії, що не здобули мандат в регіональному окрузі.
Запропонована модель, на нашу думку, розширює можливості виборця підтримати бажаного кандидата, який балотується і може бути обраний у регіоні. Водночас для партій зберігаються всі можливості формувати регіональні списки відповідно до електоральної підтримки по регіонах і управляти своєю виборчою кампанією.
Мовчанка суспільства прирікає виборчу реформу на забуття
Сьогодні політики воліють відмовчуватися щодо своїх зобов’язань. Ще трохи – і вибори 2019 року пройдуть в дусі закону 2012-2014 року, який в експертному середовищі називають «законом Януковича». Можна не сумніватися, що провідні спікери вітчизняного політикуму обов’язково згадають, що Венеціанська комісія не рекомендує менш, ніж за рік до початку виборчої кампанії, змінювати ключові параметри виборчого права – виборчу систему, склад виборчих комісій і межі виборчих округів. Але зараз вони мовчать про те, що реформу виборчої системи із запровадженням голосування у регіональних виборчих округах з відкритими списками у пропорційній системі рекомендувала Парламентська Асамблея Ради Європи у резолюціях «Функціонування демократичних інститутів в Україні» від 2010, 2012 і 2017 років. За тим, як держави слідують таким рекомендаціям, оцінюється, наскільки вони відкриті до діалогу як зі своїми громадянами, так і з міжнародними інституціями.
Відповідно, питання реформи виборчої системи сьогодні – це питання, чи стане державна політика уже з 2019 року більшою мірою, аніж всі попередні роки, орієнтуватися на інтереси суспільства та довгострокову суспільну перспективу.
Було би бажано, щоб до голосування щодо цих чи будь-яких інших законопроектів парламент зіграв свою головну роль публічного майданчика для обговорення питань не тільки реформи виборчої системи, але й цілого комплексу питань у сфері виборів, щоб забезпечити їх демократичну основу та відповідність міжнародним стандартам.
Юлія Тищенко, керівник програми підтримки демократичних процесів УНЦПД