Успішна реформа під час війни. Приклад децентралізації

Успішна реформа під час війни. Приклад децентралізації

Одним з найуспішніших активів у діяльності влади на сьогодні можна визначити реформу взаємовідносин між центром і регіонами, перерозподіл повноважень між органами державної влади та місцевого самоврядування на користь останніх, - реформу, відому більше як децентралізація. За злою іронією долі, формальним приводом російської «п’ятої колони» для того, аби привести війну в Україну, була «глухість» центру до донбаського регіону. Але поки Росія знищує російськомовні Донецьк та Луганськ, культивуючи там далеко не самоврядні практики, Україна взяла дуже високий темп у посиленні компетенційної і фінансової основи місцевого самоврядування.
Треба сказати, що це вже «другий підхід» влади до такої реформи - подібна за змістом, правда, у значно скромніших масштабах, пропонувалася у 2005 році після Помаранчевої революції. Тоді, згідно з проектом закону про територіальний устрій України (відомим більше як проект Романа Безсмертного), пропонувалося суттєво збільшити чисельність територіальних громад (мінімально у громаді має бути 5 тисяч осіб), створити міста-райони і міста-регіони. Але тоді абсолютно правильну у своїй основі реформу було поховано у безкінечних обговореннях.

До війни, як відзначалося в Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади, в Україні утворено близько 12 тис. територіальних громад, у більш як 6 тис. громад чисельність жителів становила менш як 3 тис. осіб, з них у 4809 громадах - менш як 1 тис. осіб, а у 1129 громадах - менш як 500 осіб. Дотаційність 5419 бюджетів місцевого самоврядування складала понад 70%, 483 територіальні громади на 90% утримувалися за рахунок трансфертів з держбюджету. Зрозуміло, що при таких умовах про жодне реальне самоврядування, про самостійне планування муніципального розвитку в громадах не могло бути і мови. Для порівняння: у Польщі на 38 млн. мешканців утворено трохи менше 2,5 гмін (відповідника наших громад), у Фінляндії з 5,5 млн. населення – 311 муніципалітетів (при тому, що там також іде процес укрупнення громад – ще у 2005 році їх було 444).

 

Децентралізацію обіцяли всі

 

Реформа взаємовідносин центру і регіонів, центру і територіальних громад – виборча обіцянка Президента України П.Порошенка та парламентських партій на президентських і парламентських виборах 2014 року.
Так, згідно з президентською передвиборчою програмою, «громади на місцях отримають більше прав і грошей на реалізацію повноважень». Ще один напрям реформування системи самоврядування, яку пропонувала президентська програма – фактичне, самообмеження Президента у впливі на місцеву владу. «Виконавча влада в областях, - йшлося в програмі, - належатиме не призначеним згори «губернаторам», а виконкомам, сформованих облрадами, обраними людьми. При обов’язковому збереженні та зміцненні єдиного гуманітарного українського простору в мовно-культурній сфері, в освіті, в політиці історичної пам’яті обов’язково враховуватиметься специфіка кожного регіону. Але Україна залишиться при цьому унітарною, соборною державою».
Децентралізаційна риторика була і у програмах парламентських політичних сил на позачергових виборах 2014 року. Так, у програмі «Народного фронту» серед головних пріоритетів реформ у державно-правовій сфері було визначено децентралізацію та розвиток місцевого самоврядування. Відповідно до програми НФ, громади мають стати головним елементом всієї конструкції, на якій базується держава, органи місцевого самоврядування – отримати стабільну фінансову основу для виконання розширених повноважень.
Аналогічні положення і у виборчих програмах БПП, «Самопомочі», «Батьківщини», РПЛ. Так, кандидати від РПЛ обіцяли: «Ми децентралізуємо владу. Надамо право обраному голові громад вільно приймати усі важливі для людей рішення - без жодних вказівок із центру. А громада стане повноправним розпорядником земель, будівель, устаткування. Зібрані податки в більшості своїй залишаться на місцях». «Самопоміч» заявляла, що обстоюватиме «децентралізацію влади та податків, аби громади мали достатні повноваження, кошти та механізми відповідальності для власного розвитку».
БПП «Солідарність» фактично скопіював у частині децентралізаційних завдань положення президентської програми П.Порошенка: «Громади на місцях повинні отримати більше прав і коштів на реалізацію повноважень. Виконавча влада в областях належатиме не призначеним згори «губернаторам», а виконкомам, сформованим облрадами, обраними людьми».

 

Процес пішов…


З 2014 року в Україні було сформовано правову основу для фінансової децентралізації та процесу об’єднання громад. 28 грудня 2014 року було прийнято закони України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи» (№ 71-VIII), «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» (№ 79-VIII). 5 лютого 2015 року було прийнято ще один концептуальний для децентралізації закон - «Про добровільне об’єднання громад» (пізніше до цього закону неодноразово вносилися зміни).
26 листопада 2015 року ВРУ прийняла зміни до Бюджетного кодексу щодо особливостей формування та виконання бюджетів об’єднаних територіальних громад. 8 квітня 2015 року Кабінет Міністрів постановою №214 затвердив Методику формування спроможних територіальних громад. На сьогодні це ключовий документ для об’єднання громад, який встановлює критерії їх об’єднання. Серед критеріїв - зони доступності потенційних адміністративних центрів спроможних територіальних громад, які у тому числі визначаються «з урахуванням доступності послуг у відповідних сферах, зокрема часу прибуття для надання швидкої медичної допомоги у невідкладних випадках та пожежної допомоги, що не має перевищувати 30 хвилин».
Часто децентралізацію ототожнюють з процесом об’єднання територіальних громад. Це не зовсім так. Об’єднання (а насправді укрупнення) територіальних громад – це лише складова процесу децентралізації, оскільки є необхідним підготувати суб’єкта, якому держава передасть частину повноважень на місцевому рівні. Мала громада в 500-1000 членів об’єктивно немає можливості створити економічну основу функціонування ОТГ, виконання делегованих державних повноважень. Саме тому треба створити потужну базову основу місцевої економіки і місцевого управління.
Після виборів у об’єднаних громадах 30 квітня 2017 року, за даними Державного реєстру виборців, в Україні вже створено 414 ОТГ, які об’єднали 5258 населених пунктів. На підході, за даними Мінрегіону, створення ще 102 об’єднаних громад. Це грунтовний результат, зважаючи на малий термін реалізації реформи.
В Україні укрупнення громад стимульовано кількома способами:
1) об’єднані територіальні громади отримують трансферти напряму з Державного бюджету, аналогічно району та громаді міста обласного значення;
2) встановлені пільги в зарахуванні доходів місцевих бюджетів об’єднаних громад також аналогічно як для районів та громад міст обласного значення (найбільший «мотиватор» - 60% ПДФО, які зараховуються до бюджету ОТГ);
3) фінансування об’єднаних територіальних громад з Державного фонду регіонального розвитку (на умовах співфінансування місцеві бюджети залучають до фінансування проектів лише 10%, решта покриває ДФРР; у 2016 року на реалізацію проектів з Державного фонду регіонального розвитку було заплановано 3 млрд.грн., у 2017 році – 3,5 млрд.грн).
Щоправда, мусимо визнати, що були непоодинокі випадки застосування владою адміністративного ресурс для отримання відповідного позитивного результату.
Покращення економічної ситуації для себе відчули не лише об’єднані громади. Загалом власні ресурси місцевих бюджетів у 2015 році збільшились до 98,2 млрд. грн (станом на 2014 рік вони складали 68,6 млрд. грн), у 2016 році цей показник сягнув 146,6 млрд.грн, а у 2017 році – 170, 7 млрд.грн.
Водночас треба зазначити, що частка місцевих бюджетів (враховуючи трансферти) у зведеному бюджеті України зросла незначно. Тут динаміка позитивна – трохи менше 2% щороку, але не «революційна». Причина успіху децентралізації полягає насамперед у вдосконаленні системи розподілу бюджетних ресурсів на користь громад, а не у радикальних змінах у наповненні місцевих бюджетів.


Проблеми росту


На сьогодні до складу об’єднаних територіальних громад входять територіальні громади 59 міст, у тому числі 56 міст районного значення, 3 міста обласного значення, а також 141 селище міського типу. Правовою основою їх входження до об’єднаних громад є стаття 6 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» в редакції від 5 лютого 2015 року. Разом з тим у ст.140 Конституції України визначено, що «місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України».
Рішення Конституційного суду від 18 червня 2002 року N 12-рп/2002 не залишає двозначного тлумачення коли суб’єктів, здатних брати участь в об’єднанні громад: «Положення частини першої статті 140 Конституції України …необхідно розуміти так, що ці положення дають визначення…територіальної громади як жителів села, селища, міста чи добровільного об'єднання жителів кількох сіл у сільську громаду».
Фактично, це означає, що рішенням Конституційного суду можна визнати такими, що не відповідають Конституції акти органів влади щодо створення всіх тих об’єднаних територіальних громад, куди входять міста і селища. На нашу думку, необхідно терміново вносити зміни до Конституції України щодо порядку об’єднання територіальних громад, яким передбачити можливість об’єднання в одну громаду мешканців сіл, селищ і міст.
Механізм об’єднання громад абсолютно не відповідає законодавчо визначеному принципу добровільності об’єднання територіальних громад. На сьогодні процес об’єднання громад залежить насамперед від органів місцевого самоврядування, а не від членів територіальних громад. До прикладу: ініціювання об’єднання територіальних громад може здійснюватися головою громади, третиною складу ради, ОСНами (у дуже рідкісних випадках, бо треба, щоб ОСН представляв не менше 1/3 членів територіальної громади) або членами територіальної громади у порядку місцевої ініціативи. Водночас реалізація права на місцеву ініціативу регулюється або положенням, яке приймається місцевою радою, або статутом територіальної громади, який також затверджується цією ж радою. У порядку місцевої ініціативи вноситься проект рішення на розгляд ради; рада може його прийняти, а може і не прийняти.
Громадське обговорення щодо об’єднання громад також поводиться у порядку, визначеному радою. Вивчає пропозиції щодо ініціювання об’єднання громад, надсилає пропозицію до іншої громади, створює спільну робочу групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об’єднання територіальних громад та інші повноваження у процесі об’єднання здійснює голова громади. Врешті, рішення про об’єднання територіальних громад приймають не їхні члени на референдумі, а відповідні ради.
Така залежність від волі місцевої ради і голови громади суттєво впливає на гальмування процесу об’єднання громад. Оскільки для всіх, крім одного, голів громад, які об’єднуються, це означає завершення муніципальної кар’єри. Для більшості депутатів місцевих рад громад, які об’єднуються, цей процес означає втрату мандату і усунення від вирішення земельних, майнових питань.
Звичайно, оптимальним було б внесення змін до законодавства, згідно з яким прийняття рішень про об’єднання громад (приєднання до існуючих громад) здійснюється виключно на місцевому референдумі. Щоправда, для цього треба усунути абсолютно ненормальну як для європейської демократичної країни ситуацію – прийняти передбачений Конституцією України закон про місцеві референдуми (нагадаємо, що вже більше чотирьох з половиною років в Україні немає такого закону). Аргументи окремих політиків про те, що прийняття закону про місцеві референдуми може створити правову основу для сепаратизму, на нашу думку, не витримують критики, оскільки:
1) у законі буде чітко виписано предмет місцевого референдуму; 2) закон чітко встановить підстави для відмови в реєстрації ініціативи місцевого референдуму (у випадку порушення вимог щодо предмету референдуму);
3) врешті, варто пам’ятати, що «референдуми» зі зміни статусу АРК, Севастополя, ОРДЛО поводилися в умовах відсутності законодавства про місцевий референдум і це жодним чином не перешкодило сепаратизму.
Запровадження форм прямої демократії на муніципальному рівні може вплинути на децентралізаційний процес. Скажімо, серед проблем, які на сьогодні стоять в частині об’єднання громад, є небажання «багатих» громад об’єднуватися. Характерний приклад - Київщина, де на сьогодні створено лише дві ОТГ, що включили лиш 9 населених пунктів. Вищезгадані стимули, заманливі для нестоличних регіонів, на Київщині не працюють, оскільки бюджети тутешніх громад і так великі, голови громад і депутати місцевих рад жодним чином не зацікавлені у втраті влади. Упевнені, що наявність інституту місцевого референдуму суттєво б стимулювала процес об’єднання у таких громадах.
Ще один фактор, який необхідно усунути в об’єднанні громад – обласні ради. За законом про добровільне об’єднання територіальних громад, перспективний план формування територій громад областей схвалюють обласні ради. Як на нашу думку, це абсолютно зайва процедура, яка гальмує об’єднавчі процеси; функції з розробки і затвердження перспективних планів здатні виконувати ОДА і КМУ.
Варто також зауважити, що часто громади не мають мотивації до об’єднання у зв’язку з відсутністю гарантій розвитку їх територій у складі нової (об’єднаної) громади. На нашу думку, було б доцільно запровадити інститут договору про об’єднання громад; невиконання такого договору може бути підставою для виходу зі складу об’єднаної громади. Щоправда, досі правового механізму виходу з об’єднаної громади, створення нових територіальних громад немає.
Великий мінус децентралізації у тому, що напередодні реалізації децентралізаційних проектів, у тому числі об’єднання громад, не було впроваджено у практику діяльності самоврядних органів елементів електронного урядування. Створення низки електронних реєстрів суттєво б скоротило незручність для багатьох мешканців сіл, які ввійшли в ОТГ. Висловимо припущення, що у випадку наявності таких реєстрів, створення е-консультацій з мешканцями поєднаних громад потреба у старостах відпала б.
Також на сьогодні назріла проблема правового врегулювання системи влади в районах, де межі об’єднаної громади співпадають з територією району. Як приклад - Летичівська ОТГ на Хмельниччині чи Народицька на Житомирщині. Як правило, це невеликі райони по 10-20 тисяч. Є також випадки, коли район складають дві об’єднані громади. Очевидно, є ненормальним, коли на одну і ту ж територію поширюють юрисдикцію районна державна адміністрація на чолі з головою, районна рада, яка делегує виконавчі функції РДА, голова об’єднаної громади, виконком об’єднаної громади та рада об’єднаної громади.
Повертаючись до політичних програм, бачимо, що на сьогодні фактично заблоковано процес децентралізації в частині ліквідації МДА як органів загальної компетенції, заміна їх виконавчими органами рад. Сказати, що політичні сили відмовилися від виконання своєї обіцянки, не можна. 31 серпня 2015 року ВРУ попередньо схвалила проект внесення змін до Конституції України, яким передбачено зміну системи регіональної влади, у тому числі створення виконавчих органів обласних і районних рад, запровадження інституту префектів тощо. Але досі питання регіональної децентралізації поставлено на паузу.
Отже, три роки з часу затвердження Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади ми відзначаємо з такими результатами:
1) в Україні проведено величезну роботу з підготовки до реальної передачі повноважень від органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування. Концептуально децентралізація поки що має своїм адресатом не обласний і районний рівень, а рівень громад;
2) об’єднання громад стало ключовим елементом реформи децентралізації на сучасному етапі. Створено 414 об’єднаних громад, куди включено більше 10% мешканців України;
3) високий темп об’єднання громад пояснюється стимулами, закладеними у Бюджетному кодексі, а також у значному розширенні повноважень; разом з тим, законодавство хибує відсутністю належних механізмів участі членів громад у прийнятті рішень на місцевому рівні;
4) можна прогнозувати сповільнення темпів об’єднання громад зважаючи на те, що на початковому етапі об’єднувалися більш розвинуті громади, з більш розвинутою інфраструктурою, у тому числі об’єднані громади з включенням міст, селищ; об’єднання «неспроможних» громад потребуватиме значне збільшення бюджетних коштів;
5) за перших 2,5-3 роки реалізації реформи взаємовідносин Центру та субнаціональних самоврядних рівнів демонструє необхідність розробки додаткових стимулів розширення кола суб’єктів підприємницької діяльності на базовому рівні.


Світлана ГОРОБЧШИНА, Андрій ДУДА
УНЦПД, Research Update, рік видання 25, № 12 (764), 16 травня 2017 року