Європейська система безпеки зіткнулась з новими небезпечними викликами, які загрожують їй як ззовні у вигляді агресивних дій однієї сторони проти іншої, так і з середини – тероризм, радикалізм, масштабна нелегальна міграція. Нові виклики і загрози та політика Росії, які суттєво змінили ситуацію в Європі, примусили ключові міжнародні організації у європейському просторі - ЄС, НАТО і ОБСЄ, переглядати свої підходи до забезпечення безпеки і стабільності. На що ж опиратиметься європейська безпека, яка, без сумніву, стоїть на порозі радикальних змін? І яке місце займе в ній Україна?
Невоєнні підходи ЄС до безпеки
У документі «Перегляд Європейської політики сусідства» (далі – Перегляд ЄПС), оприлюдненому 18 листопада 2015 року, безпека визначена одним із пріоритетів: «новий фокус на безпеці відкриє широкий спектр нових сфер співпраці в рамках ЄПС». (Детальніше див.: http://eeas.europa.eu/enp/documents/2015/151118_joint-communication_review-of-the-enp_en.pdf). Однак, цей документ не передбачає гарантування безпеки країнам-сусідам, політика спрямовується на те, щоб стабілізувати ситуацію у найближчому оточенні ЄС і тим самим уникнути загроз, з якими він стикається, відсунути їх подалі від кордонів Євросоюзу. Тому основними напрямками співпраці ЄС з країнами-сусідами визначено: попередження конфліктів, захист кордонів, протидію тероризму, радикалізації й організованій злочинності, реформування сектору безпеки.
Попередження конфліктів пропонується здійснювати шляхом їх раннього виявлення та попередження, для чого має бути розроблений постійно діючий механізм та вироблена готовність Євросоюзу адекватно і своєчасно зреагувати на нову загрозу. Як показав досвід російської агресії проти України, ЄС довго не сприймав належним чином сигнали з Києва про загрозу європейській безпеці, яка насувалась зі Сходу. Отже, такий механізм раннього виявлення мав би бути взаємопов’язаним «ЄС – країна ЄПС» із спільним центром збору й аналізу інформації та координації дій. Схожий механізм вже діє в рамках Агенції FRONTEX, але на рівні захисту кордонів. Важливість своєчасного і жорсткого реагування на виявлену загрозу була підтверджена неодноразово, починаючи з війни в Грузії у 2008 році й до окупації Криму та появи нового палаючого конфлікту на Донбасі у 2014 році.
Більш-менш зрозуміла ситуація з покращенням захисту кордонів країн-партнерів, що має убезпечити Євросоюз від потоків мігрантів, контрабанди і наркотрафіків на зовнішніх межах країн-сусідів ЄПС, не допускаючи їх до кордонів ЄС. У цьому напрямку співпраця розвивається досить добре. Наприклад, Державна прикордонна служба України активно співпрацює з Європейською Агенцією FRONTEX з питань обміну інформацією, спільного аналізу ризиків, участі у спільних операціях і підготовки персоналу. А 24 листопада 2015 року у Брюсселі була підписана угода, яка передбачає посилення прикордонного співробітництва між ЄС, Молдовою та Україною, розширення мандату Місії ЄС з прикордонної допомоги Молдові та Україні (EUBAM), його продовження ще на 48 місяців і застосування відповідних до стандартів ЄС підходів у прикордонних, митних та податкових питаннях. Важливість саме цієї співпраці підкреслюється загрозою використання Росією території Придністров’я для провокативних й агресивних дій проти України і Молдови.
Для боротьби з тероризмом і радикалізмом Брюссель пропонує країнам-сусідам посилити взаємодію у протидії фінансуванню тероризму, втягуванню молоді в терористичні й радикальні рухи, нелегальній міграції і торгівлі зброєю. Передбачається активне залучення організацій громадянського суспільства та використати вже наявних в ЄС платформ Мережі попередження про радикалізацію (Radicalisation Awareness Network), Європолу (Europol), Євроджасту (Eurojust), підрозділів фінансових розслідувань.
У реформуванні секторів безпеки країн-сусідів ЄС планує допомогу шляхом консультацій, підтримки безпекових програм, розвитку безпекових інституцій і можливостей та діалогу з громадянським суспільством. Наприклад, в Україні з 2014 року діє Консультативна місія ЄС з реформи цивільного сектору безпеки (КМЄС). Однак, вона надає допомогу тільки невійськовим державним органам України - поліції, Прикордонній службі, Національній гвардії, Службі безпеки, прокуратурі, судам і органам протидії корупції, а військовий вимір залишається поза межами її діяльності.
Вірогідно, зазначені ключові принципи ЄПС будуть також закладені і в майбутню Глобальну стратегію зовнішньої і безпекової політики ЄС, яку планується схвалити у 2016 році. Навряд чи ЄС наважиться на створення власної повноцінної воєнної компоненти, оскільки більшість країн-членів Євросоюзу (двадцять дві країни), які є членами НАТО, покладаються на оборонні можливості Альянсу. Це усвідомлює й Високий представник ЄС із зовнішніх справ і політики безпеки Федеріка Могеріні, яка бере участь в усіх ключових заходах НАТО та у своїй відео-промові на семінарі ПА НАТО 27 листопада 2015 року наголосила на важливості тісної співпраці між ЄС і НАТО (Детальніше див.: http://eeas.europa.eu/top_stories/2015/271115_nato_parliamentary_assembly_en.htm). Тому на сьогодні ЄС зосереджується на невійськових аспектах безпеки, приділяючи мало уваги своїм оборонним можливостям. Такого ж висновку дійшли й експерти Німецького інституту міжнародних і безпекових справ, зазначивши, що «фінансові витрати країн-членів ЄС у сфері оборони в найближчому майбутньому залишаться обмеженими, а можливо й скоротяться» (Детальніше див.: http://www.swp-berlin.org/en/publications/swp-comments-en/swp-aktuelle-details/article/die_neue_europaeische_sicherheitsstrategie.html).
НАТО – гарант безпеки в Європі
У нинішніх умовах НАТО залишається головним гарантом безпеки в Європі. Окупація та анексія Криму з боку Росії, дестабілізація Східної України зініційована РФ, відродили тенденції посилення колективної оборони в Європі під парасолькою НАТО. За висновками Німецького інституту міжнародних і безпекових справ, наскільки конфлікт в Україні посилив НАТО, настільки ж він послабив Спільну політику безпеки та оборони ЄС. Європейські країни-члени Альянсу готові збільшити витрати на безпеку і оборону в рамках НАТО. Одночасно, США продовжують вважати себе потужним європейським гравцем та напряму співпрацюють з європейськими партнерами з питань безпеки.
Політика Росії примусила НАТО переглянути свою стратегію і зосередитись на посиленні військової могутності та концентрації сил на східних рубежах для адекватного реагування на дії РФ. «Агресивні дії Росії проти України ґрунтовно змінюють наше бачення щодо всієї Європи», - сказано у Декларації Уельського Саміту НАТО від 5 вересня 2014 року (Детальніше див: http://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_112964.htm?selectedLocale=uk). У відповідь на виклики, пов'язані з Росією, був схвалений План НАТО щодо забезпечення готовності, який передбачив постійну присутність та значну військову активність Альянсу у Східній Європі, створення Об’єднаних сил підвищеної готовності (VJTF), забезпечення витрат на оборону не менше 2% від ВВП, розвиток багатонаціонального корпусу «Північний Схід», заснування Центру досконалості стратегічного зв’язку НАТО в Латвії. Водночас, Альянс заявив, що не прагне конфронтації і залишає відкритою можливість для політичного діалогу з Росією.
На Уельському Саміті в НАТО заговорили про повернення до доктрини стримування, покладаючись на Стратегічні ядерні сили Альянсу, звичайні збройні сили, протиракетну оборону. Під час Берлінської конференції безпеки 17-18 листопада 2015 року заступник Генсека НАТО Александр Вершбоу зазначив, що стримування досягається завдяки військовим можливостям і політичній єдності, спрямованим на переконання супротивника в тому, що негативні наслідки нападу набагато перевищать можливі здобутки. Він не приховував, що ця доктрина має стримувати Росію, яка «істотно збільшила свою військову присутність на кордонах Альянсу», щоб «повернути її до поваги принципів міжнародного права і, свого часу, розпочати відновлення довіри і партнерства, які Росія зрадила» (Детальніше див.: http://www.eurointegration.com.ua/articles/2015/11/20/7041053/).
НАТО дещо змінив підходи до колективного гарантування безпеки. Схвалена на Уельському Саміті НАТО «Концепція рамкових країн» (Framework Nations Concept) дозволяє об’єднувати багатонаціональні зусилля в рамках груп країн-членів Альянсу для колективного вирішення спільних для них завдань і протидії спільним викликам. Тоді ж була створена перша група із десяти країн за сприяння Німеччини як рамкової країни. Наступна група із семи союзників, за сприяння Великої Британії як рамкової країни, підписала 30 листопада 2015 року у Лондоні відповідний меморандум і створила Об’єднані експедиційні сили (Joint Expeditionary Force) чисельністю 10 тис. осіб, які здатні швидко розгортатись та проводити увесь спектр операцій, включаючи операції високої інтенсивності (Детальніше див.: https://www.gov.uk/government/news/uk-led-joint-force-launched-to-tackle-common-threats). Такий підхід підвищує здатність Альянсу цілеспрямовано реагувати на нові загрози.
За останній рік посилилась присутність сил Альянсу у Східній Європі, що, перш за все, пов’язано із агресивною політикою Росії. Таку ситуацію Генеральний секретар НАТО Йенс Столтенберг назвав «ще не новою Холодною війною, але закликом прокинутися» (Детальніше див.: http://www.nato.int/cps/en/natohq/opinions_125177.htm). У практичному вимірі Альянс збільшив концентрацію військ у країнах-членах на Сході Європи, в Туреччині і у Середземноморському регіоні. Зокрема, у червні 2015 року в Польщі був розгорнутий проміжний підрозділ VJTF чисельністю 2,1 тис. осіб, а в жовтні було прийнято рішення про розгортання Підрозділів інтеграції сил (NFIUs) в Угорщині і Словаччині. 1 грудня 2015 року в Бухаресті був розгорнутий штаб багатонаціональної дивізії НАТО «Південний Схід», який стане регіональним пунктом управління та координації дій союзників. Здійснюються заходи з розширення німецько-польсько-датської бригади «Північний Схід» із штабом у польському Щецині. Таким чином, сили Альянсу повністю перекривають східні рубежі.
НАТО, на відміну від ЄС, створює саме військово-безпековий простір на своїх кордонах, залучаючи країн-партнерів, включаючи й Україну, до власних механізмів безпеки. З цією метою, Альянс започаткував Платформу взаємосумісності (Interoperability Platform), спрямовану на підвищення оперативної сумісності між країнами-партнерами, з Україною включно, і силами НАТО, та практично долучився до реформування системи безпеки й оборони України. Цим само Альянс сприяє підвищенню здатності країн-партнерів протидіяти новим загрозам як самостійно, так і в співпраці з НАТО.
Нереформована ОБСЄ втрачає свою ефективність
ЄС і НАТО були створені для забезпечення безпеки своїх країн-членів, а не всієї Європи. Універсальним європейським форматом є Організація з Безпеки та Співробітництва в Європі (ОБСЄ), першорядним принципом якої у Гельсінському Заключному акті визначено зобов’язання країн-учасниць підтримувати мир і безпеку. Втім, в сучасних умовах ОБСЄ не має спроможності ні врегульовувати конфлікти, ні запобігати їхній появі. Незмінна з 1975 року система прийняття рішень в ОБСЄ не враховує сьогоднішні реалії та не передбачає механізму впливу на країну-порушника. Започаткований у 2009 році процес реформування ОБСЄ, який цього року, в рік 40-річчя ОБСЄ, мав би бути конкретизований відповідними рекомендаціями щодо суттєвого посилення Організації, не призвів до видимих результатів. ОБСЄ відіграє важливу роль у стабілізації окремих аспектів діючих і заморожених конфліктів, але вирішального впливу на їх врегулювання не має.
З початку 2016 року Головування в ОБСЄ перейде до Німеччини, яка є ключовим переговірником в «Нормандського форматі». Оголошуючи 2 липня 2015 року пріоритети Головування Німеччини, міністр закордонних справ ФРН Франк-Вальтер Штайнмаєр назвав конфлікт в Україні найбільш серйозним після закінчення «Холодної війни» тестом для ОБСЄ. «У цьому тестуванні Німеччина готова взяти на себе відповідальність», - заявив німецький міністр, -«і провести ОБСЄ «через цей шторм». Німеччина має намір посилити місію ОБСЄ в Україні, підвищити її ефективність і безпеку роботи, збільшити бюджет ОБСЄ.
Слід очікувати, що Німеччина активізує діяльність ОБСЄ та запропонує конкретні заходи з її реформування, що дозволить підвищити ефективність Організації, відповідність її ключовим принципам і завданням, а також здатність попереджати і врегульовувати конфлікти, включаючи українсько-російську кризу.
Висновки для України
ОБСЄ залучена до врегулювання конфлікту в Україні від переговорів в рамках Тристоронньої контактної групи до спостереження за виконанням досягнутих домовленостей Спеціальною моніторинговою місією. Однак, цього недостатньо, оскільки ОБСЄ не гарантує виконання прийнятих нею рішень. Тому Україна зацікавлена в реформуванні Організації, щоб перетворити її з майданчика для діалогу та декларацій на дійсного гаранта миру та безпеки в Європі.
В той же час, Україна шукає інші можливості колективних гарантій та посилення власної безпеки. Вона вже долучилась до реалізації окремих аспектів Спільної політики безпеки і оборони ЄС, що серед іншого зафіксовано в Угоді про асоціацію між Україною і ЄС. Сторони зобов’язались посилити співробітництво з питань міжнародної безпеки, досягнення стабільності в Європі, антикризового управління, реформування і зміцнення безпекового сектору України (Детальніше див.: http://eeas.europa.eu/ukraine/docs/association_agreement_ukraine_2014_en.pdf). Між тим, Україна сьогодні потребує захисту від реальної агресії та спроможності протидіяти іншим загрозам у майбутньому, тобто реформованого сектору безпеки та боєздатних збройних сил, що Євросоюз не може задовольнити в повному обсязі, оскільки зосереджується переважно на невійськовому сегменті.
На відміну від ЄС, з Альянсом Україна має комплексний підхід до реформування сектору безпеки та оборони, який на постійній основі реалізується шляхом виконання річної національної програми співробітництва Україна-НАТО. «Річна національна програма набула особливого значення для забезпечення захисту національних інтересів і безпеки України, передусім у контексті використання потенціалу та практичної допомоги НАТО та країн-членів Альянсу у підвищенні обороноздатності України для протидії агресії Російської Федерації», - сказано в документі (Детальніше див.: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/238/2015/page2). Альянс надає постійну допомогу Україні як через трастові фонди так і безпосереднім залученням до безпекових реформ.
Україна, як зазначено в Концепції національної безпеки та Воєнній доктрині, планує досягти критеріїв, необхідних для набуття членства в ЄС і НАТО, після чого має постати питання про подання заявки на вступ. Це дозволить країні інтегруватися у неподільний Європейський простір безпеки, який у повній мірі гарантується тільки тим країнам, які є членами і ЄС і НАТО. До цього часу Україна буде розглядатися як країна-сусід, або країна-партнер, такою собі територією миру і безпеки на підступах до ЄС і НАТО.
Віталій Мартинюк, аналітик УНЦПД,
21 рік видання, №16/741,8 грудня 2015 року