Парадокси ненаписаної державної політики деокупації Криму. Що далі?

Парадокси ненаписаної державної політики деокупації Криму. Що далі?

Порушення прав людини, мілітаризація Кримського півострова, фактична руйнація засад глобальної безпеки стали наслідком насильницької окупації та незаконної анексії Криму Російською Федерацією. Разом з тим дії РФ в Криму, необхідність реагування на фактичну першу незаконну анексію в Європі після завершення Другої Світової війни стали справжнім політико-управлінським викликом для політичних еліт, органів державної влади, особливо на тлі початку агресії РФ, конфлікту в Луганській та Донецькій областях, активних дій РФ з “інтеграції Криму” в російський простір.

Окупація та анексія Криму призвели до погіршення ситуації з правами та свободами людини, на Кримському півострові активно застосовується “боротьба з екстремізмом”, під егідою якої ініціюються кримінальні справи щодо кримських мусульман, репресії проти членів Меджлісу кримськотатарського народу, який був заборонений окупаційною владою. Мають місце викрадення людей, порушення свободи слова та асоціацій. Правозахисники зафіксували 268 випадків порушень прав людини в Криму. У звітах міжнародних організацій йдеться про те, що у Криму можливість повною мірою користуватися правами людини і засадничими свободами значною мірою не стосується “тих мешканців Криму, які виступили проти анексії півострова, не мали змоги відмовитися від примусового набуття громадянства РФ та/або не бажали отримувати російський паспорт”.

Українська влада та питання Криму

Діяльність української сторони у відповідь на незаконну окупацію та анексію Криму Росією значною мірою відбувалася в рамках вирішення різних поточних оперативних завдань, досі бракує координації діяльності та комунікації між різними центральними органами виконавчої влади. Нерідко реагування органів державної влади України носило реактивний характер, рішення ухвалювалися під тиском недержавних інституцій, які значною мірою взяли на себе багато функцій держави в інформаційній політиці деокупації, моніторингу порушень прав людини, роботі з ВПО. Але попри відсутність офіційної, чітко артикульованої стратегії деокупації Криму, українська політика була спрямована на врегулювання різних проблемних, конфліктних ситуацій, викликів, які виникають у сфері дотримання прав людини в Криму, питань власності, формування інституцій. Українська влада не одноразово проголошувала про винятково політико-дипломатичний шлях де окупації Криму.

Елементи політики з деокупації та загалом політичної позиції України є в різних державних документах, проте у структурі міністерств, державних служб, агенцій фактично не було створено додаткових структур, які б опікувалися моніторингом та реагуванням. Тільки навесні 2016 року було створено Міністерство з питань тимчасово окупованих територій та ВПО, яке сьогодні є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики з питань Автономної Республіки Крим і міста Севастополь та реалізує цю політику. Також було відновлено діяльність правоохоронних структур АР Крим на території України. Основними завданнями міністерства стосовно Криму є: забезпечення, формування і реалізація державної політики, кінцевою метою якої є реінтеграція Кримського півострова та його населення в єдиний конституційний простір України. Але бракує фінансових ресурсів для діяльності міністерства, структурної спроможності координувати діяльність.

У перші місяці після окупації Криму в Україні було створено «деокупаційне законодавство», яке врегулювало питання української власності, власності юридичних та фізичних осіб в АР Крим та Севастополі. Усі правочини після окупації визнано юридично недійсними.

Попри доволі обмежене меню впливу на ситуацію в тимчасово окупованому Криму, увагу влади зосереджено на міжнародних аспектах невизнання з боку інших держав анексії Криму Росією, - забезпечення міжнародно-правового визнання Росії державою-агресором, перш за все з боку ООН, ЄС і НАТО; притягнення РФ до міжнародно-правової відповідальності згідно з різними конвенціями ООН, а також забезпечення компенсації збитків, завданих внаслідок збройної агресії Російської Федерації та окупації АР Крим та м. Севастополя.

Водночас із запровадженням секторальних санкцій проти Росії з боку США і країн ЄС у зв’язку з ескалацією конфлікту на Донбасі українська влада фактично сприяла діям кримськотатарських та українських патріотичних організацій щодо торговельної та енергетичної блокади Кримського півострова, а також здійснила блокаду водопостачання на окуповані території. Блокада суттєво вдарила по економіці Кримського півострова. У свою чергу, російська сторона якомога довше намагалася використовувати українську інфраструктуру та українських виробників для постачання на півострів товарів, електроенергії, води, функціонування фінансової системи, зв’язку та ін. Бажаний строк цього використання визначався або можливістю окупації інших територій України (що могло б забезпечити зручнішу логістику), або створенням умов для заміщення власними елементами інфраструктури (як це сталося зі зв’язком).

У цілому, торговельна, водна та енергетична блокада Кримського півострова продемонструвала непідготовленість Росії до такого розвитку подій. Як наслідок, блокада (особливо енергетична) супроводжувалась серйозними гуманітарними ускладненнями. Ефект від масштабної блокади окупованих територій оцінюється в мільярдні збитки для російського бюджету. За два роки окупації Росія так і не змогла вжити заходів до системної економічної перебудови півострова. Незважаючи на те, що окуповані території Криму стали одними з найбільш дотаційних для російського бюджету, основні бюджетні трансферти – це трансферти «проїдання», а не розвитку. Серед масштабних проектів Росії в Криму – авральне прокладення «енергомосту» та будівництво мосту, який має сполучити Кримський півострів і Кубань. Якщо виходити з бюджету «Республіки Крим», відповідно до останньої редакції від 16 серпня 2016 року, співвідношення власних доходів Криму (26,743 млрд. рублів) до видаткової частини (119,714 млрд. рублів) свідчить про те, що бюджет «Кримської республіки» на 78% дотаційний (це при тому, що тут враховано інші особливості формування дохідної частини кримського бюджету та непрямі пільги). У Севастополі співвідношення власних доходів міста до видаткової частини дещо краще: 8,13 млрд. рублів до 24,39 млрд. рублів (33,32%). Проте 61% всіх доходів Севастополя – це податок з доходів фізичних осіб (ПДФО), з них 62% платників податку становлять бюджетники. Отже, Кримський півострів став одним з найбільш дотаційних “російських регіонів”, конкуруючи з Чечнею та Інгушетією.

Дієвим механізмом впливу на дії РФ у Криму залишається система санкцій з боку країн ЄС та США, які тиснуть на російську економіку та впозначаються на загальній ситуації на півострові. Економічні санкції щодо окупованого Криму, транспортні обмеження та загальна економічна криза призвели до різкого падіння обсягів експорту товарів з Криму. Якщо в 2013 році експорт товарів становив 914,9 млн. доларів США, то в 2015 році, за даними російського «Кримстату», експорт скоротився до 79,3 млн. доларів США.

Попри дефіцит впливу міжнародних організацій на ситуацію на Кримському півострові, в політичних оцінках світова спільнота засуждує незаконну окупацію. 27 березня 2014 року Генеральна Асамблея ООН проголосувала за Резолюцію 68/262 де вказується, що референдум, проведений в Автономній Республіці Крим та місті Севастополь 16 березня 2014 року, не маючи законної сили, не може бути основою для будь-якої зміни статусу Автономної Республіки Крим або міста Севастополь. Разом з тим у Резолюції ООН жодним чином не відображено роль Росії в анексії двох українських регіонів на Кримському півострові, не визнано її як державу-порушника Статуту ООН. Ситуація змінилася 19 грудня 2016 року, коли Генеральна Асамблея ООН затвердила Резолюцію про ситуацію з правами людини в Автономній Республіці Крим і місті Севастополь (Україна). Документ містить чіткі формулювання щодо статусу АР Крим та міста Севастополь як частини території України, засуджує тимчасову окупацію Кримського півострова Російською Федерацією та не визнає спроби його анексії державою-окупантом. Документ містить посилання на Женевські конвенції від 12 серпня 1949 року, які, зокрема, передбачають гуманне поводження з населенням, що перебуває на окупованій території, і захищають його права згідно з міжнародним гуманітарним правом.

Сформовано консолідовану позицію європейських структур стосовно засудження окупації та анексії Криму. Європейська Рада, Рада ЄС у закордонних справах та Європейський Парламент ухвалили низку рішень на підтримку України у 2016 році, - «Ситуація з правами людини в Криму, зокрема кримських татар», Резолюція Європарламенту щодо кримських татар від 12 травня 2016 року.

Незважаючи на політику «інтеграції» Криму, російська влада ще не завершила дворічного періоду соціально-економічного поглинання Кримського півострова. Водночас режим санкцій та консолідована позиція неприйняття анексії з боку міжнародного співтовариства призводять до додаткових витрат ресурсів РФ у Криму, створюють значне навантаження на російську економіку в цілому.

Крим у “російському проекті”, мілітарізація

Після окупації Криму російська «влада» почала насамперед відновлювати статус Криму як військової бази. У 2014–2015 роках в окупованому Криму було сформовано велике міжвидове угруповання військ, яке дозволяє РФ проводити комплексні військові операції на південно-західному стратегічному напрямку, охоплює акваторії Азовського і Чорного морів, прибережні території та повітряний простір, а також у далекій операційній зоні – Середземне море. До початку 2016 року кількість танків і бойових броньованих машин на території півострова зросла в 6,8 раза, артилерійських систем – у 7,2 раза, бойових літаків та вертольотів – у 2,2 раза, підводних човнів – удвічі.

Формування в Криму потужної військової бази визначає і пріоритетні напрямки економічного розвитку. Це насамперед відродження військової промисловості та всього, що пов’язано з військовою інфраструктурою. У квітні 2016 року вже екс-уповноважений представник президента РФ у «Кримському федеральному окрузі» Олег Белавенцев заявив, що оборонно-промисловий комплекс, який включає близько 30 підприємств, є стратегічним напрямком промислової політики для Криму.

РФ активно розбудувала в Криму нову управлінську «структуру», використовуючи колаборантську кримську еліту, яка раніше співпрацювала з російською стороною та з Партією регіонів України. Відбулося створення квазіуправлінських структур РФ буквально у наступні дні після незаконної анексії. Приміром, вже 31 березня 2014 року було утворено міністерство у справах Криму (Мінкрим) (його було ліквідовано рішенням уряду РФ майже через рік – 15 липня 2015 року), а «силові структури» РФ в анексованому Криму було “сформовано” через кілька дію після рішення про анексію - 25 березня 2014 року.

Здійснивши незаконну окупацію, російська влада в дуже стислі терміни “уніфікувала” статус кримських регіонів до статусу федеральних суб’єктів. З самого початку окупації та анексії створення квазіструктур “кримської влади” керувалося Росією. Офіційно з початку 2015 року особливості оцінки ефективності діяльності «органів виконавчої влади» «Республіки Крим» та міста Севастополь у 2015–2018 роках визначаються урядом Росії, а не «місцевою владою», участь якої в процесах управління можна вважати номінальною. Перехідний період для адаптації господарської, політичної, управлінської системи Криму до російських умов тривав 1-2 роки, але насправді його не завершено й досі. Наприклад, до 1 січня 2019 року визначено термін «перехідного періоду», зокрема щодо особливості регулювання майнових, містобудівних, земельних та лісових відносин, а також відносин у сфері кадастрового обліку нерухомості та державної реєстрації прав на нерухоме майно та договорів з ним.

На політико-правовому рівні в РФ було ухвалено низку спеціалізованих рішень стосовно «інтеграції» Криму у всіх сферах соціально-економічного та гуманітарного життя. Загалом з 19 березня 2014 року по 12 березня 2015 року Держдума розглянула 43 законопроекти з кримської тематики.

Політика стосовно нелояльних до анексії громадян України, які мешкають у Криму, має ще більш репресивний характер, ніж у РФ загалом, про що свідчать судові справи стосовно активістів, відмова в «перереєстрації» кримськотатарських ЗМІ, заборона Меджлісу кримськотарського народу. Громадяни України, які опинилися в окупованих АР Крим і Севастополі, дуже швидко відчули зміну політичної системи, насамперед щодо обмеження політичних свобод (право на мирні зібрання), нагнітання державної ксенофобії щодо українців та кримських татар, зазнали політичних репресій. Серед засобів «упокорення» кримських татар Росія використала весь арсенал репресивної машини – від викрадень і вбивств активістів до судової заборони діяльності Меджлісу кримськотатарського народу як «екстремістської організації».

Агресія Російської Федерації хоча й не залишила Кримській півострів у цілковитій інформаційній блокаді, однак створила як фізичні, так і психологічні перешкоди для доступу до інформації з українських джерел. Особливістю політики російського уряду та «уряду» Криму є намагання чинити ідеологічний тиск на всіх ланках гуманітарної політики, освіти через різні заходи: запровадження спеціальних курсів, через позашкільну освіту тощо. Політика Росії та «уряду» Криму спрямована передусім на швидшу інтеграцію освітньої системи півострова в російське освітнє законодавче поле. На міжнародному рівні повідомляється дуже мало інформації про тиск і негативний вплив на освіту в окупованому Криму.

Щоб політика стала національною

Для вирішення ситуації в умовах обмеженого впливу України на процеси в Криму вбачається за доцільне опрацювання стратегії деокупації та реінтеграції в Україну тимчасово окупованої території Автономної Республіки Крим та міста Севастополь, яка б передбачала заходи в економічній, торговельній сферах, інформаційній, освітній політиці, транспорті, реагуванні на виклики у сфері порушення прав і свобод людини в Криму та прав корінного кримськотатарського народу. Відповідні напрями політики мають бути забезпечені координацією, ресурсами, налагодженням співпраці з неурядовими та міжнародними організаціями.

Неврегульованість статусу корінних народів в Україні та, відповідно, їхніх органів самоврядування створює перешкоди для взаємодії між державою та цими органами. Прийняття відповідного закону має стати одним з пріоритетів, який допоможе розвʼязувати подібні питання в майбутньому. Актуальним завданням є проведення конституційної реформи, зокрема суспільні дискусії, розробка змін до Конституції України стосовно кримськотатарської національно-територіальної автономії, змін, які б враховували статус кримськотатарського народу як корінного в Основному законі України.

Варто продовжувати розбудову інфраструктури мовлення, врегулювання тимчасових процедур з ліцензування та надання ліцензій українським мовникам. Для відновлення довіри до ЗМІ інформація про події в Криму, яку подаватимуть українські мовники, має бути точною та обʼєктивною.

Необхідно розробити низку законів, зокрема «Про колабораціонізм та очищення влади (люстрацію) в Автономній Республіці Крим та місті Севастополь»; «Про забезпечення реалізації права власності на тимчасово окупованих територіях України» та ін.

З огляду на процеси «націоналізації» українських державних підприємств та об’єктів приватної власності потрібна всебічна політика сприяння для супроводу судових справ проти РФ у арбітражах adhoc, Європейському суді з прав людини.

Актуальним завданням є продовження економічної політики торговельної блокади Криму, скасування ВЕЗ у Криму, опрацювання порядку перетину адміністративної межі з тимчасово окупованим кримським півостровом з урахуванням зауважень правозахисних організацій (перелік товарів та ін.).

 

Юлія Тищенко, Світлана Горобчишина, УНЦПД

УНЦПД, Research Update, рік видання 23. - №7 (761), 2016

 

Детально про вище описані питання політики стосовно Криму можна подивитися тут