29 жовтня 2017 р. відбулися наймасштабніші за три роки, відколи почалося впровадження реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні (або, як її називають, реформи децентралізації), вибори в об’єднаних територіальних громадах. Головний підсумок цих виборів - децентралізація успішно триває: лише за один день 202 новоутворені громади обрали собі голів та ради, тоді як за попередні два з половиною роки перші вибори відбулися в 443 ОТГ.
За даними Міністерства регіонального розвитку, будівництва та ЖКГ - головного урядового органу, що координує реформу, - станом на кінець грудня в ОТГ об’єднаються 3118 громад з сумарною кількістю 5,7 млн. громадян, або 13,4% мешканців країни.
Згідно з Перспективним планом, процес утворення громад має завершитися у 2020 році, загалом в Україні нараховуватиметься приблизно 1200 ОТГ.
Децентралізація – одна з небагатьох пріоритетних реформ, впровадження якої можна зарахувати в актив української влади. Проте поряд з успішними кількісними показниками інституалізації ОТГ досі існують старі і продовжують виявлятися нові «якісні» проблеми в імплементації цієї реформи. Маркером успішності реформи може слугувати і кількість спроможних громад.
«Село на мільйон». Добровільність об’єднання, заохочена гривнею
Головним стимулом для добровільного об’єднання громад стала фінансова децентралізація – згідно з поправками, внесеними в Бюджетний кодекс ще на початку 2016 р., громади отримали можливість користуватися значною часткою податків, які раніше спрямовувалися в «центр», у державний бюджет. Відтак, власні доходи місцевих бюджетів ОТГ у 2017 р. зросли на 84,4 % та склали 8,3 млрд. грн. (Дані Центрального офісу реформ при Мінрегіонбуді відображають стан виконання місцевих бюджетів за 11 місяців 2017 року).
Окрім того, з метою розвитку громад та підтримки інфраструктурних проектів ОТГ було створено Державний фонд регіонального розвитку (ДФРР), наповнення якого в 2015 р. становило 0,5 млрд. грн., у 2016 – 3 млрд. грн., у 2017 – 3,5 млрд. грн. У бюджеті держави на 2018 рік передбачено для ДФРР 6 млрд. гривень. Загалом державна підтримка ОТГ у 2018 році сягне 18,5 млрд.грн. З них згадані вище 6 млрд. грн – ДФРР, 1,9 млрд. грн. – субвенція на ОТГ, 5 млрд. грн. – сільська медицина, 5 млрд. грн. – субвенція на соціально-економічний розвиток, зокрема, і на проведення швидкісного інтернету; 250 млн. грн. – програма «Питна вода», 370 млн. грн. – на переобладнання і будівництво футбольних стадіонів.
Водночас варто зазначити, що фінансова підтримка ОТГ збільшиться в абсолютних цифрах, проте і громад стало значно більше, і їх кількість у 2018 р. стрімко зростатиме. А отже, якщо розподілити озвучені кошти між усіма ОТГ, то у 2018 р. частка, яку може отримати кожна громада, буде дещо меншою від тієї, яку отримували ОТГ від держави у попередні роки.
Проте давши громадам право самим визначатися, на які першочергові потреби і в яких кількостях спрямовувати свій фінансовий ресурс, Київ не забезпечив ефективних механізмів контролю за тим, як органи місцевого самоврядування планують та витрачають цей ресурс, а також не подбав про забезпечення механізмів громадського контролю на місцях за бюджетними витратами ОТГ. Очевидним є ризик того, що може відбутися відбудеться не лише децентралізація влади, а й децентралізація корупції, і брутальний фразеологізм «розпилювати бюджет» почасти перейде від корупціонерів центральної влади до містечкових корупціонерів.
На місцях відчули смак самостійності, а також смак грошей і смак влади, тому під час останніх виборів у багатьох ОТГ спостерігалася конкурентна боротьба, за ступенем загострення пристрастей порівнянна з парламентськими виборами. Центр політичної боротьби перемістився з Києва у регіони. Уперше за коротку історію децентралізації в Україні було зафіксовано використання т.зв. «тітушок» - зі збройним нападом на дільницю та стріляниною (у с.Майське Синельниківського району Дніпропетровщини). Втім, слід підкреслити, це був єдиний подібний ексцес. Решта порушень, зафіксованих 29 жовтня спостерігачами та громадськими організаціями, які стежать за виборами, не були названі критичними і дозволили ЦВК визнати вибори у всіх 202 ОТГ такими, що відбулися.
Вибори в ОТГ як поле для партійних змагань
Перші вибори стали не тільки нагодою для новоутворених громад обрати собі ефективних управлінців, але й нагодою для політичних партій випробувати свій кадровий потенціал на місцях (або залучити новий). Деяким партіям, більшим та амбітним, масштабні вибори в ОТГ також дали шанс випробувати готовність штабів до наступних (чи навіть дочасних) парламентських виборів, а нещодавно утвореним політпроектам – протестувати свою інституційну здатність та заявити про своє існування в політичному полі країни. Отож у виборах 29 жовтня взяла участь рекордна кількість партій – 50.
Беззаперечно позитивною тенденцією, якій дали поштовх саме децентарлізаційні процеси, є розвиток партійної структури низового рівня в регіонах. Адже всі нинішні парламентські політичні партії, за винятком «Батьківщини», народжені після Майдану, тож лише в 2014-2015 рр. почали займатися партійним будівництвом.
Радикальна партія Олега Ляшка хоч де-юре існувала з кінця 2011 року, проте довгий час була політичним проектом однієї людини і, крім столичного та чернігівського офісу, фактично не мала осередків. Так, на парламентських виборах-2012 РПЛ здобула тільки 1,08% голосів виборців.
Партія «Самопоміч», заснована на базі однойменної громадської організації мера Львова Андрія Садового, має дуже коротку історію партійного становлення – вона була офіційно зареєстрована в останні дні 2012 року, 29 грудня, а першими виборами, в яких взяла участь «Самопоміч», були вибори до Київської міської ради у травні-2014. Після успішної участі в дочасних виборах-2014 до Верховної Ради (10,97% голосів, третє місце) «Самопоміч» зуміла вирости з партії місцевого масштабу до масштабу національного, і вже на місцевих виборах 2016 року здобула 873 мандати у місцевих радах.
Щодо «президентської» партії, то після Майдану вона почала свою історію з нуля, скориставшись брендом заснованої 2000 року партії «Солідарність», яку свого часу очолював Петро Порошенко. Утім, «стара» «Солідарність» нічого не дала новоутвореному Блоку Петра Порошенка, крім назви, адже від 2002 року не брала участі в жодних виборах і в останні роки фактично припинила своє існування.
Новими партіями є також «Народний фронт» та «Опозиційний блок». НФ, створений у 2014 році Арсенієм Яценюком та Олександром Турчиновим, завдяки вдало сформованому виборчому списку (до якого увійшли «люди Майдану», керівники добровольчих батальйонів, помітні політичні фігури, опозиційні режимові Януковича, які вийшли з інших політичних проектів) здобула найбільше голосів виборців на парламентських перегонах восени-2014, проте досі не розбудувала потужну партійну інфраструктуру.
«Опозиційний блок», що спирається на кадрові залишки місцевих осередків Партії регіонів, які проте після Революції гідності втратили потенціал, теж подекуди розбудовував свої регіональні осередки майже з «нуля».
Отже, переважна більшість партій, зокрема і парламентських, досі не мають потужної регіональної мережі, сильних і впливових кадрів на місцях, чому підтвердженням слугує той факт, що в списках усіх партій, які змагалися на виборах в ОТГ 29 жовтня, 62% кандидатів – безпартійні.
За браком власних кадрів партії нерідко використовують місцевих активістів, які бажають бути обраними до місцевих органів влади і, своєю чергою, також шукають партійної (читай – фінансової) підтримки. Нерідко місцеві політичні діячі швидко змінюють свою «партійну приналежність». Через відсутність прозорих механізмів фінансування партіями своїх осередків така «співпраця» нагадує бізнес-франшизу, коли партійний бренд використовується окремими особами для місцевих виборів, але не відбувається реальна розбудова низових структур, міцно пов’язаних з центральним офісом партії ідеологічно та організаційно.
Відтак, партії мотивовані до того, щоб насправді створювати та розвивати свої місцеві осередки.
Битва переможців
У підсумку, згідно з даними, оприлюдненими на сайті ЦВК, серед 4457 депутатів місцевих рад, обраних в ОТГ 29 жовтня, найбільше самовисуванців (1225), далі – представників «Батьківщини» (911), БПП-«Солідарність» (668), Аграрної партії (391), партії УКРОП (277), «Наш край» (162), Радикальної партії Ляшка (154), «Самопомочі» (125), «Свободи» (99), «Опозиційного блоку» (83). «Народний фронт» здобув тільки 30 мандатів - менше навіть, ніж у нещодавно утвореної партії «Справедливість» екс-голови СБУ Валентина Наливайченка (40 мандатів).
Крім того, майже половина голів ОТГ, обраних 29 жовтня, є висуванцями політичних партій – 89 із 202. Найбільше серед них представників БПП-«Солідарність» (30) та ВО «Батьківщина» (13). По 5 голів новостворених громад представляють Аграрну партію та «Наш край», троє – партію «За конкретні справи», один – УКРОП, один – Радикальну партію і один – «Силу людей».
Особливо гостро міжпартійна конкуренція проявилася під час виборів міських ОТГ(якщо населення міста – 90 і більше тис. осіб), на яких, згідно з законодавством, самовисування не передбачено, кандидатів можуть висувати лише місцеві організації політичних партій. Ця норма Закону України «Про місцеві вибори» особливо уразлива для критики експертів та громадськості, адже вона звужує можливості виборців і закреслює можливість стати головою міської ОТГ для громадських активістів, викладачів вишів, керівників підприємств, волонтерів та інших авторитетних у місті особистостей, які не мають партквитка і не асоціюють себе з будь-якою партією.
Карта результатів виборів 29 жовтня демонструє, що найбільше своїх представників провели в органи місцевого самоврядування дві партії – Блок Петра Порошенка та «Батьківщина», причому їхні висуванці перемогли фактично рівномірно в усіх регіонах, де проводилися вибори 29 жовтня, тоді як, приміром, Аграрна партія та Радикальна партія Ляшка фактично не отримали мандатів приблизно в третині областей, а, наприклад, «Самопоміч» – у більш ніж половині областей.
Природно, що більші партії мають значний фінансовий та організаційний ресурс, виразнішу впізнаваність, ніж малі партії. Втім, коли, наприклад, висуванці «Демальянсу» не перемагають у жодній ОТГ, а представники «Сили людей» чи Морської партії Ківалова виграють вибори лише в одній громаді, це демонструє інституційну здатність цих партій. Для нових малих партій, для яких 5-відсотковий бар’єр на парламентських перегонах є нездоланним, вибори в ОТГ – чи не єдиний шанс пройти в органи влади. Малим партія треба навчитися об ’єднуватися зі своїми союзниками, створювати альянси на місцях, аби перемагати конкурентів-«важковаговиків».
Невивчені уроки
Вибори 29 жовтня були наймасштабнішими за час проведення реформи децентралізації влади, проте далеко не останніми: тільки до кінця 2017 року заплановано вибори ще у 124 ОТГ (відбудуться 10, 17, 24 та 31 грудня). Тим часом досі не ліквідовано законодавчі та організаційні прогалини, на яких два роки поспіль акцентують експерти та громадські організації, що стежать за виборами, а значить, подальший процес виборів у громадах наштовхнеться на ті самі проблеми.
Зокрема, це стосується утворення виборчих округів, положення про які не достатньо деталізовано Законом «Про місцеві вибори». Так, спостерігачі Громадянської мережі ОПОРА зафіксували, що в 98% ОТГ були утворені округи, де кількість виборців перевищує максимально допустиме відхилення (15%). На виборах до міських рад найбільше відхилення від середньої кількості виборців у окрузі - 510% (Бобровицька ОТГ в Чернігівській області); на виборах до селищних рад – 523% (Заболотівська селищна рада в Івано-Франківській обл.). Потребує вдосконалення система адміністрування та фінансування виборчого процесу, насамперед формування дільничних комісій для виборів в ОТГ, тренінг для членів цих комісій, чим має перейматися ЦВК.
Утім, належного законодавчого забезпечення потребує не лише система виборів до місцевих органів влади. І хоч парламент за останні пів року ухвалив (або розглянув у першому читанні) низку необхідних законів (наприклад, «Про внесення змін до Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад», «Про внесення змін до Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»та ін.), не закріпленою законодавчо залишилася, так би мовити, сама філософія децентралізації. Децентралізаційні зміни, які на початок наступного року охоплять де-факто половину території країни, досі не знайшли відображення в Конституції України. Перша і остання наразі спроба внести до Конституції зміни, суголосні Європейській хартії місцевого самоврядування, датована 31 серпня 2015 року (голосування у ВР президентського законопроекту «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)»). А отже, нові самоврядні органи досі співіснують зі старими, районні та міські держадміністрації не ліквідовано, що створює певний управлінський хаос, ефект двовладдя. «Децентралізаційні» зміни до Конституції не стоять у порядку денному нинішньої сесії Верховної Ради.
Прикметно, що 9 листопада 2017 р. парламент схвалив поправки до Закону про держслужбу, якими скасував проведення конкурсів на посаду голів РДА та ОДА, і повернув колишню практику призначення цих посадовців Президентом. Звісно, це не корелюється напряму з темою адміністративно-територіальної реформи, проте цілком логічно обґрунтовує припущення, що такий крок може свідчити про відсутність політичної волі на ліквідацію і самих РДА, принаймні в недалекому майбутньому.
Маркером успішності реформи може слугувати і кількість спроможних громад. Утім, офіційно такої статистики Мінрегіонбуд не оприлюднює, а неофіційно йдеться про понад 25% неспроможних громад. Наразі уряд уникає відкритої дискусії про те, що робити надалі з такими громадами, які шляхи їх порятунку можуть бути.
Олена Зварич, УНЦПД.
Research Update №21(762), 2017.
15 грудня 2017 року.