18 жовтня 2016 року Венеціанською комісією спільно з експертами ОБСЄ опубліковано висновок за результатами розгляду законопроектів про гарантії свободи мирних зібрань №№ 3587 і 3587-1. І хоча це вже п’ятий висновок Комісії щодо проектів законів про мирні зібрання в Україні, експерти висловили надію, що цього разу ці законодавчі ініціативи є щирим намаганням врегулювання існуючої законодавчої прогалини. У цьому контексті автори висновку зазначили низку міжнародних та внутрішніх зобов’язань України щодо врегулювання цього питання. Зокрема, вони послалися на пілотне рішення Європейського суду з прав людини у справі «Вєренцов проти України» від 2013 року, яким Україну зобов’язано негайно вжити заходів для приведення своїх законодавства та адміністративної практики у відповідність з міжнародними стандартами.
Загалом, Венеціанська комісія позитивно оцінила подані законопроекти. Експерти значили, що більшість положень обох законопроектів відповідають міжнародним стандартам і враховують раніше надані рекомендації.
Комісією надано низку загальних для обох законопроектів рекомендацій, а також рекомендації, які стосуються певним норм проектів окремо. Рекомендації розділено за тематиками, як-то, наприклад, «Визначення зібрання», «Повідомлення про проведення зібрання», «Підстави для обмеження зібрання» тощо.
Загальними для обох законопроектів є такі рекомендації:
- необхідно удосконалити запропоновані визначення зібрання аби забезпечити їх відповідність загальноприйнятому стандарту, що мирні збори – це не просто публічний захід, а зібрання людей з метою вираження поглядів;
- необхідно краще врегулювати спонтанні зібрання: додати цю концепцію до законопроекту 3587-1 та розширити відповідні положення проекту 3587;
- запровадити винятки щодо зібрань, які за своєю чисельністю не вимагають повідомлення, та поширити правовий режим мирних зібрань на інші види зібрань (таких як, наприклад, зустрічі кандидатів в народні депутати з виборцями, які законопроектами запропоновано виключити зі сфери дії закону);
- гармонізувати запропоновані підстави для обмеження/заборони зібрань із положеннями Конституції України та виключити усі норми, які передбачають обмеження на підставі змісту (теми) зібрання;
- забезпечити, щоб обмеження щодо зібрань могли застосовуватись виключно судами, але водночас і передбачити, що за певних обставин правоохоронні органи повинні мати можливість обмежувати право на зібрання без рішення суду;
- доповнити законопроекти нормами про підстави для застосування правоохоронцями сили.
Експертами Венеціанської комісії/ОБСЄ також надано спеціальні рекомендації щодо законопроектів окремо. Щодо законопроекту 3587 зазначено, зокрема, що необхідно запровадити винятки щодо зібрань, які не вимагають повідомлення, наприклад, через невелику кількість учасників. Також висловлено коментарі щодо необхідності удосконалення процедури повідомлення про зібрання - забезпечити чітке визначення органу, якому подається повідомлення, та щоб це відбувалось через «єдине вікно». Комісією загалом схвально оцінено досить чітко виписану процедуру подання та розгляду повідомлення, зокрема щодо строків розгляду. Також, експерти наголосили на необхідності виключення із законопроекту вимоги щодо необхідності отримання дозволу у разі, якщо зібрання порушує вільний рух транспорту.
Щодо законопроекту 3587-1 зауважено, насамперед, що запропонована ним процедура відсутності обов’язкового повідомлення про зібрання не відповідає, на думку експертів, статті 39 Конституції України та її тлумаченню Конституційним Судом України, відповідно до яких організатори завчасно повідомляють органи влади про зібрання. Експерти також підкреслили, що вимога подання повідомлення лише у разі, якщо організатори вважають його необхідним для забезпечення безпеки учасників, має бути переглянута. Цей висновок базується на тому, що, по-перше, безпека – не єдиний важливий фактор, який має враховуватись при підготовці зібрання, органи влади мають вжити й інших заходів для того, щоб зібрання відбулося належним чином. Крім того, Венеціанською комісією наголошено, що лише організатори зібрання не можуть бути відповідальними за визначення того, чи є (і залишатиметься) вони мирним, і які ризики можуть їм загрожувати. Це є завданням органів влади, зокрема, правоохоронців, які мають для цього необхідні знання та ресурси. Аналізуючи норми законопроекту 3587-1 експерти також засудили положення статті 8 щодо того, що органи влади мають самостійно шукати інформацію про проведення зібрань, зокрема, в Інтернеті. Експерти вважають, що такі дії державних органів можуть становити надмірне втручання у право на приватність.
Серед позитивних аспектів законопроекту 3587-1 Венеціанська комісія назвала запровадження інституту перемовників з-поміж працівників поліції та передбачення процедури незалежного моніторингу зібрань.
Висновки Венеціанської комісії засвідчують про необхідність істотного доопрацювання обох законопроектів, використання позитивних напрацювань, яких немає в тому чи іншому проекті та врахування інших недоліків, на які було вказано експертами. Відтак, наразі існує потреба у комплексному підході до питання законодавчого врегулювання свободи мирних зібрань. Проте, зробити це буде можливо лише після прийняття законопроектів у першому читанні та створення робочої групи, яка об’єднає зусилля влади та громадськості для створення якісного продукту.
Український переклад висновків