Заява президента України Петра Порошенка про ймовірність референдуму щодо НАТО привертає увагу не так активізацією уваги до теми приєднання України до Альянсу, скільки проблемою, про яку вже четвертий рік поспіль говорять експерти. Йдеться про досі чинний закон «Про всеукраїнський референдум» від 6 листопада 2012 року, який лише номінально стосується референдуму як механізму народовладдя. Попри те, що у парламенті зареєстровані закони, що передбачають скасування вказаного закону і прийняття нового, діалог з цього питання відсутній вже четвертий рік.
«Хитрощі» закону
Проблема полягає у тому, що, з одного боку, громадяни, якщо будуть слідувати закону, ніколи в житті не зможуть ініціювати референдум без участі і підтримки з боку влади. Взяти, хоча б, такий аспект закону (ст. 30), як необхідність обов’язкової присутності на зборах громадян з підготовки референдуму представника ЦВК. Поза тим, що член ЦВК засвідчить проведення зборів, вони не будуть визнані такими, що відбулися. Навіть якщо дійсно відбудуться. Виконати цю норму закону громадяни можуть виключно тоді, коли ЦВК отримає неформальний дозвіл на «посвідчення».
Організувати самі збори також справа не із простих, адже участь у них має взяти не менше, ніж 2 тисячі осіб. Всіх їх потрібно зареєструвати (якщо витрачати по 1 хвилині на 1 учасника, потрібно 33 години, тобто тільки реєструвати учасників потрібно більше доби!). Також їх слід розмістити. Питання, чи буде ефективним обговорення питання такими зборами та підрахунок голосів їх учасників, відноситься до розряду риторичних.
Крім того, ініціативна група з проведення референдуму за народною ініціативою, яку створюють збори, повинна встигнути зібрати 3 млн. підписів (така кількість ‒ вимога Конституції) за 40 днів. Тобто 75 тисяч підписів щодня. Чи реалістична така вимога? Навряд чи, якщо збирати підписи чесно. А якщо скористатися базами з персональними даними (що заборонено, але в нашій країні цілком можливо), чи підробити підписи, - можна. ЦВК на перевірку 3 млн. підписів відводиться аж 7 днів. За цей час комісія може тільки вибірково щось перевірити. І від неї залежить, якою буде ця вибірка. ЦВК може виявити підробки, а може й не виявити, як це вже було у ході підготовки референдуму 2000 року, ініційованого для надання тодішньому президенту України Л. Кучмі можливості вплинути на парламент. Тоді у підписних листах були вказані лайливі слова у формі «імен» і «прізвищ». Ситуація була відверто цинічною, бо всі розуміли, що референдум ініційовано «народом» на користь Л. Кучми, і написання цих «імен» звучало як глум над «гарантом дотримання Конституції» та й самим правопорядком.
Як видно, уже початкові процедури ініціювання референдуму за народною ініціативою виявляють, що навіть ці етапи неможливо пройти у разі, якщо народна ініціатива стане «упоперек» прагнень керівництва держави.
Законні засоби контролю результатів
Інші складові «проблемного» закону ‒ це ті процедури, що дозволяють фальшувати будь-який референдум: хоч за народною ініціативою (його проголошує Президент), хоч призначений органами влади у тих двох випадках, які вже передбачені Конституцією України. Парламент призначає всеукраїнський референдум, коли потрібно вирішити питання про зміну території України, а Президент ‒ коли потрібно внести зміни до трьох розділів Конституції.
Що ж це за процедури?
Принциповий характер носять ті, що дозволяють контролювати рух підготовки, організації, проведення кампанії з референдуму, самого голосування, його результатів і результатів референдуму.
Серед них:
- можливість виносити на референдум будь-яку кількість питань із будь-якої тематики (крім питань податків, бюджету й амністії, що прямо заборонено Конституцією). Чи може відбуватися референдум без обмеження проблемних полів і кількості питань? Очевидно, що такий підхід є найпростішим способом заплутати громадянина;
- видалення парламенту як єдиного (одного) законодавчого органу держави із процесу законотворення, що підриває реалізацію ідеї правової держави в українській ситуації. Демократія грунтується на використанні різних інструментів (виборів представників народу, уповноважених приймати рішення, контролювати їх на основі парламентських механізмів), консультацій як дорадчих засобів та референдумів як безпосереднього прийняття рішення народом. Принципово важливо, щоб рішення ухвалювалося на основі включення у процес всіх сторін, а не виключення якоїсь із них, на цьому наголошується в Резолюції ПАРЄ № 1121(1997) «Про інструменти участі громадян у представницькій демократії»;
- дозвіл на спостерігачів тільки і виключно від ініціативної групи з референдуму;
- критична залежність членів комісій з референдуму (у законі вони називаються виборчими комісіями) від тих, хто їх делегував. Навіть у день голосування можна відкликати будь-якого із них без будь-якого обгрунтування і замінити лояльнішою особою), що ставить під сумнів принцип незалежності і неангажованості комісій;
- визнання протоколів «виборчих комісій» чинними, нехай навіть його підпише лише один член комісії;
- відсутність порогу явки на референдум. Участь навіть 2 людей у голосуванні перетворює цей перформанс на прийняте державне рішення. Так, саме державне, тому що відповідно до закону, рішення будь-якого референдуму (зобов’язального чи консультативного) стає невідкладно частиною законодавства (хоча і неясно, в якій формі можна імплементувати такі рішення). Отже, будь-яка невелика кількість людей може розвернути курс країни на 180°, аби лише запрацювала вертикаль адміністрування референдуму.
Докладний аналіз правових аспектів вказаного закону дала Венеціанська Комісія ще у червні 2013 року. Про проблему чинності закону, який випадає із логіки функціонування правової держави, постійно говорять і пишуть представники неурядових організацій, спільнота юристів, про неї обізнані в Адміністрації Президента, у парламенті. 57 народних депутатів ще у грудні 2014 року звернулися до Конституційного Суду України з поданням щодо конституційності закону в цілому і його окремих положень. У березні 2017 року виповнюється рівно рік відтоді, як КСУ завершив усне слухання сторін у справі і перейшов до закритої частини пленарного засідання. Попри наявність експертних висновків щодо неналежних процедур ухвалення закону (у тому числі, і від Адміністрації Президента), суд досі не прийняв рішення щодо закону.
Скасувати неправедний закон «Про всеукраїнський референдум» також могла би і сама Верховна Рада, адже в разі проведення референдуму «за народною ініціативою», вона опиняється за бортом впливу на корпус законодавства і втрачає змогу представити будь-яку офіційну позицію. Висловитись може, але не в процесі референдуму, а збоку. Можна собі уявити, який здійметься лемент, якщо раптом на «всеукраїнському референдумі за народною ініціативою» з’явиться нова конституція чи якісь нові її положення, які не захоче підтримати парламент. Навряд чи цей лемент допоможе, бо за чинним законом – усупереч Конституції – і це можливо.
Поява «нової Конституції» із «референдуму за народною ініціативою»
Діючий закон виходить із ідеї, що на референдумі за народною ініціативою народ може «в порядку, визначеному цим законом, схвалювати нову редакцію Конституції» (статті 15, 16) при тому, що Конституція не передбачає появи ніякої «нової Конституції». Вона передбачає внесення змін за певними правилами.
Обійшовши питання, звідки виникає текст нової редакції Конституції, чинний закон, крім того, доволі вузько тлумачить те, як мають вноситися зміни до так званих «захищених» розділів Конституції – I, III і XIII. За логікою авторів закону, зміни до цих розділів Конституції не потребують ні висновку Конституційного Суду (на відміну від ситуації, коли вносяться зміни до інших розділів), ні необхідних двох сесій, що дає час парламенту на зважування рішення. За правилами Конституції, конституційний референдум може ініціювати тільки Президент країни і тільки в межах певної процедури. Само собою, пропонований законом референдум про прийняття нової Конституції чи змін до чинної «за народною ініціативою» за цим законом – це фантастична зброя для того, щоб іменем народу прикрити будь-яке рішення. Звісно, протиснути у парламенті рішення один раз набагато легше, ніж двічі, особливо в умовах авторитарного режиму чи «регентства» над парламентом. А майстерно забезпечити потрібне волевиявлення не становитиме жодної проблеми, адже – пам’ятаємо – паралельно на референдум можна винести безліч різних питань, вкупі з якими можна отримати всі бажані «одобрямси». Хоче НАТО? От, беріть результати, які влаштовують більшість. А іншим результатам ви не довіряєте? – Дивно. Вони ж за тією самою процедурою – з залежними комісіями, відсутністю судового контролю на всіх етапах, фактичною забороною для ЗМІ під страхом позбавлення ліцензії поширювати точки зору, відмінні від точки зору «ініціативної групи» (на період референдуму, «всього лише»).
Ухвалення закону, відповідного принципам права
Вказаний закон неможливо «вдосконалити», тому що він не вписується у правове середовище, не відповідає мінімальним вимогам Венеціанської Комісії щодо референдумів у Кодексі належної практики щодо референдумів від 2007 року і створює конфлікт між роллю парламентаризму і «народним волевиявленням».
Верховна Рада повинна була би подбати про вилучення із законодавства цієї «міни», як називають закон «Про всеукраїнський референдум» від 2012 року в коаліції неурядових організацій «За чесний референдум». Але у парламенті не видно жодного руху на скасування закону. Так само Верховна Рада уже півтора року ігнорує можливість розглянути принаймні у першому читанні інший законопроект про всеукраїнський референдум (2145а, зареєстрований ), який розроблявся широким колом фахівців з різних середовищ (державного й недержавного) включаючи представників Міністерства юстиції, теоретиків і практиків на чолі з професором Володимиром Шаповалом за підтримки IFES – міжнародної організації, що опікується розвитком правової культури у виборах.
Принаймні, має відбуватися серйозна дискусія щодо того, яким має бути доктринальний підхід, щоб захистити інститут прямого народовладдя в Україні, бо у поставторитарному суспільстві не можна бути впевненим, що якийсь глава держави не захоче скористатися можливістю прийняти бажані рішення. Утім, судячи з усього, парламент «перехреститься» лише тоді, коли вдарить грім і коли він сам опиниться поза полем впливу на рішення.
Якщо механізм референдуму не буде вписаний в поле права, його проведення за чинним законом буде контрольованим при наперед заданому результаті. А от наслідки цього всього, без перебільшення, можуть бути руйнівними для державності.
Світлана КОНОНЧУК, Дарина СТЕПАНЮК, УНЦПД
Research Update, рік видання 24, № 10 (762), 8 січня 2017 року
