Без розвинених партій із їх демократичним характером не варто сподіватися, що влада буде демократично формуватися, здійснюватися і передаватися. Цю аксіому пострадянський світ випробовує на собі по-своєму, але для кожної країни вона справджується.
Українська партійна практика і після Революції Гідності 2014 року залишається доволі слабко вираженою, значною мірою орієнтованою на проведення приватних інтересів надавачів ресурсів. Відповідно, в Україні бракує системної взаємодії між суспільними спільнотами, громадськими мережами і політичними партіями. І ті, і інші періодично спалахують і затухають, не знаходячи можливості для свого вираження і не дбаючи про підтримання діалогу.
В останні три роки ми стали свідками стрімкої зміни політичного ландшафту. На дострокових парламентських виборах 2014 року перемогли нові партії, створені за декілька років до цих виборів (Радикальна партія Олега Ляшка, УДАР Віталія Кличка, Самопоміч), або й буквально напередодні (Блок Петра Порошенка, Народний Фронт, Опозиційний Блок). Також суттєво оновився партійний склад рад на місцевих виборах 2015 року.
Водночас партійна переструктуризація, у тому числі серед парламентських фракцій, триває. Потроху дифузує Опозиційний Блок, який було трансформовано з Партії Регіонів і використано різними політичними групами для збереження своєї активності у великій політиці. Із нього у самостійне плавання у 2016-му році пішла партія «За життя» (колишній «Центр») Вадима Рабіновича та Євгена Мураєва, що у будь-якому разі не додасть потужності Опозиційному Блоку. Про створення власного політичного проекту – Громадянська платформа Надії Савченко» – оголосила сама «перший номер» списку «Батьківщини» . У 2017-му з’явилася нова ініціатива – «Основа» – від позафракційного депутата Сергія Тарути , заявлена як «консервативна» партія в інтересах «середнього класу». Всі ці партії виходять на «політичний ринок» і будуть вести свою гру, займаючись як політичною просвітою серед громадян, так і вступаючи у виборчі змагання. Але немає відповіді на основне питання, чи готові самі всі ці партії ставати відкритими професійними публічними політичними спільнотами?
Суспільство фінансово підтримує спроможність політичних партій
Наразі у контексті сучасної української ситуації можемо говорити про два чинники, що стимулюють розвиток демократичного і відкритого характеру політичних партій, – постійне публічне фінансування, що збалансовує приватну підтримку*, та вибори як механізм делегування влади і водночас підзвітності наділених владою.
Хоча фокус уваги багатьох незалежних і державних (в особі НАЗК) моніторингів звернено на питання адекватності фінансової звітності партій, викриття схем відмивання коштів через партії, іншою важливою стороною державного фінансування є зниження критичної залежності партій від приватних внесків. Вони можуть ставати стійкішими і – зрештою – посилювати свою спроможність виробляти політику.
Загальна сума витрат із бюджету на підтримку шести політичних партій, починаючи з другої половини 2016 року, склала 141 млн грн (або приблизно 5,4 млн євро**). У 2017 році для цих цілей передбачено кошти загальною сумою більше, ніж 442 млн грн (або приблизно 15,6 млн євро***). Партії використали ці кошти по-різному, але загалом на підтримку офісів, проведення заходів, зв’язок, видавничу діяльність, послуги. Хоча до прозорості фінансування ще насправді далеко, партії, за винятком «Батьківщини», показали мізерні приватні надходження, тим не менш встановлення зв’язку партій із суспільством через публічні кошти зумовило небачену доти відкритість партій, адже надання коштів зумовлено розкриттям дуже великої кількості даних про фінансовий і майновий стан партій, їхню організаційну структуру, банківські рахунки, витрати. Наразі важливо, що ефективне використання наданих суспільством коштів є хорошим грунтом для скорочення переважно лобістського характеру діяльності партій в інтересах непублічних замовників, посилення здатності партій виробляти політику задля здобуття підтримки та сталого зв’язку з більш широкими суспільними колами.
Краща інтеграція партій із суспільними інтересами має шанси відбутися не тільки через публічні кошти для діяльності партій, але й через більш відкриту модель виборів. Неможливо будувати стійкі зв’язки, взаємодію в умовах, коли виборець «комунікує» з масованою телевізійною рекламою. Вимога голосування на парламентських виборах за «відкритими списками» була озвучена ще у ході зміни влади у 2014 році як частина нового суспільного договору і взята на себе більшістю політичних сил того періоду як одне із найсерйозніших зобов’язань перед суспільством.
Даючи можливість виборцю підтримати кандидата із списку і сприяти його обранню, відкриті виборчі списки, на відміну від закритих, створюють ряд умов для вибудовування взаємної відповідальності партій та суспільства. В ідеалі вони підвищують шанси партійних активістів регіонального рівня стати депутатами національного парламенту; зменшують практичні підстави для внутрішньопартійної корупції при розподілі місць у списках; спонукають кандидатів і виборців до спілкування, стимулюють зв’язок між депутатами національного парламенту і виборцем, що особливо актуально в умовах децентралізації. Практична тактика політичних партій у ході виборів залежатиме від моделі організації голосування.
Чи буде запроваджено якусь із моделей відкритих списків? Відповідь на це ключове питання реформи виборчої системи для парламентських виборів може з’явитися вже у цьому році. Принаймні, у плані роботи Верховної Ради на 2017 рік зазначені три проекти нових законів про вибори.
Поглянемо, наскільки моделі голосування у цих проектах можна вважати відповідними ідеї «відкритих списків» у принципі, не торкаючись процедурних аспектів виборів.
Пропоновані моделі голосування в зареєстрованих законопроектах
Перший законопроект «Про вибори народних депутатів України», зареєстрований під номером 1068, внесений Юрієм Мірошниченко 27 листопада 2014 року, передбачає, що виборець голосує за партію (блок), яка висуває від 18 до 450 кандидатів у загальному «закритому» списку в єдиному окрузі. 450 мандатів парламенту будуть розподілені пропорційно між партіями і блоками партій при бар’єрі****, який у будь-якому разі менший, ніж нинішній 5%. Між кандидатами в одному партійному (блоковому) загальнодержавному списку місця розподіляються у кількості мандатів, здобутих партією, у порядку, запропонованому партією. Отже, йдеться про фактичне повернення до апробованої у 2006 і 2007 роках виборчої системи із закритими списками та єдиним загальнодержавним округом.
Альтернативний законопроект від партії «Батьківщина», внесений 2 грудня 2014 року її лідером Юлією Тимошенко та іншими депутатами фракції, під номером 1068-1.
Для розподілу 450 мандатів пропонуються 450 виборчих округів, які водночас виступають як номінаційні: партія «закріплює» в кожному із цих округів кандидата. Хоча у законопроекті декларується голосування за відкритими списками, насправді пропонується голосування за партію, без вираження виборцем своєї волі щодо кандидата, тим паче, що в частині округів може не бути «закріпленого» кандидата. Але доволі незвичним є те, що ЦВК визначає, які партії отримують мандати і в якій кількості, а потім партія сама подає до ЦВК так званий «уточнений список кандидатів» зі зміною їхнього розташування. За цього перші десять кандидатів загальнодержавного списку, які в округах в принципі не номінуються, набувають мандати безумовно, якщо лише партія долає бар’єр. Тобто, проект «Батьківщини» пропонує партіям визначати не тільки список кандидатів, але й список депутатів. Можна припустити, що цей «уточнений список» (по суті – список депутатів від партії) буде грунтуватися на результатах голосування за партію в округах, і мандат отримають кандидати за рейтингом голосів, бо законопроект містить тезу, що таке внесення змін до черговості кандидатів має відбуватися лише на основі результатів протоколу про «попередні результати виборів», але не зобов’язує партію до такого врахування. У будь-якому разі, такий підхід, переносячи повноваження прийняття рішень про «остаточні результати виборів» від незалежного органу адміністрування виборів до партії, що бореться за владу, доволі «революціонізує» систему управління виборами і навряд чи може бути прийнятним.
Ще один альтернативний законопроект – №1068-2, внесений 11 грудня 2014 року, групою депутатів від Блоку Петра Порошенка, Народного фронту (Наталя Агафонова, Віктор Чумак, Наталя Новак, Павло Різаненко, Леонід Ємець).
Ця модель базується на створенні 27 регіональних виборчих округів, у кожному з яких партія висуває не менше 5 кандидатів, за цього списки мають бути гендерно збалансовані. Виборець у бюлетені може зазначити порядковий номер партії і порядковий номер кандидата від партії, якого підтримує. У разі, якщо номер кандидата не позначений, голос виборця зараховується як голос за партію без персоналізованого голосування щодо кандидатів у регіональному списку. Мандати між партіями розподіляються на основі кількості дійсних голосів виборців при загальнонаціональному бар’єрі 3%. Кожна партія загалом отримує місця пропорційно до кількості голосів по всій країні. Кількість мандатів, які отримує партія в окрузі, визначається як частка кількості голосів, отриманих партією в кожному окрузі, до голосів, необхідних для отримання одного мандату у всій країні. Це означає, що партії повинні будуть працювати над мобілізацією виборців у кожному регіоні. Всередині кожного списку мандати розподіляються залежно від кількості набраних кандидатом голосів у межах квоти, а залишки голосів понад квоту перерозподіляються між кандидатами у загальнонаціональному списку партії, що не здобули мандат в регіональному окрузі.
Перспективи реформи виборчої системи
Планування парламентських виборів на 2019 рік неминуче виводить на потребу визначатися щодо їхніх правил. 2017-2018 роки – це час для активного діалогу й пошуку компромісного варіанту більш відкритої для виборця виборчої системи та можливостями для партій проводити власну кадрову політику. Крім того, врахування потребують суттєві зміни в низці суспільних сфер і законодавстві, що відбулися за три останні роки ‒ щодо публічного фінансування політичних партій, реєстру виборців, антикорупційної політики, судового оскарження, доступу до інформації, декларування статків публічними особами, системи організації виборів із врахуванням наявності непідконтрольних територій і т.д. Тому у будь-якому разі доцільно мати раунд обговорень потреб щодо виборів, які потрібно забезпечити (включаючи і питання оновлення складу ЦВК, більшість якого мала би пройти парламентські процедури ще три роки тому).
Якщо такого обговорення не буде, це буде означати мовчазну згоду більшості політичного середовища проводити наступні вибори 2019 року за нинішньою системою: 50% місць в одномандатних округах на основі простої більшості голосів, тоді як на частині території України такі округи створити неможливо, і 50% місць – пропорційний розподіл між партіями, що висувають «закриті» списки кандидатів, що не забезпечує ні належного інформування про кандидатів, ні можливості підтримати бажаних кандидатів. Причина цього проста і загальновідома – саме така конфігурація виборчої системи дозволяє топ-менеджерам від політики максимально контролювати вибори, починаючи від висунення кандидатів і закінчуючи впливом на формат парламентської більшості. За цього парламентська більшість, будучи на старті виборчої кампанії та парламентської каденції «зібраною» під найсильнішого гравця, перестає бути лояльною до нього, як лише він уже не в змозі ресурсно забезпечити інтереси її учасників.
Наразі найсильнішим буде той, хто візьме на себе справу розробки системного розвитку адекватних ситуації в країні законодавчих правил відкритих і чесних виборів задля республіки.
Світлана Конончук, Дарина Степанюк, УНЦПД,
Research Update, № 14 (756)
15 травня 2017 року
*З 2016 року партії отримали можливість претендувати на фінансування їхньої статутної діяльності із бюджету держави Ця новація поки що поширюється тільки на ті партії, що пройшли до парламенту при 5% бар’єрі, але після чергових виборів 2019 року на таке зможуть претендувати і ті партії, які здобули щонайменше 2% голосів виборців від усіх голосів, поданих за списки партій. Останнє, звісно, відбудеться у тому разі, якщо не буде ніяких політичних змін і перехідне положення законодавства, яким це передбачається, залишиться в силі.
**У перерахунку за курсом НБУ на 1 січня 2016 року 2 622 грн = 100 євро.
***У перерахунку за курсом НБУ на 1 січня 2017 року 2 842 грн = 100 євро.
****Слід мати на увазі, що у різних статтях законопроекту вказано різний бар’єр: у статті 1 – 3%, у статті 96 – 1%.