У наступному році виповнюється 20 років з дня ухвалення Конституції України. Хоча найважливіше питання, яке міг би поставити кожен громадянин, це питання − з якими результатами підійде до цієї дати Україна, нас цікавить інше − якою зустріне своє 20-ліття українська Конституція? Якщо ще точніше – як зміниться співвідношення сил у системі стримувань і противаг
Питання зовсім не риторичне, враховуючи, що Україна є рекордсменом серед країн Європи за кількістю змін політичної системи і системи державного управління інституційного характеру, в яких у якийсь момент фіксується чиясь перевага, що на якийсь час задає алгоритм відносин для політичних акторів. І власне, політична інтрига тут одна – яка група задає напрямок змін і чи вдасться їй провести зміни в своїх інтересах. Л. Кучмі та В. Януковичу це вдалося. В. Ющенку – ні. П. Порошенко налаштований на результат.
Якщо у період президентства В. Януковича вектор спрямовувався на політичну й навіть адміністративну підконтрольність уряду інститутові президентства, то сьогодні суть боротьби полягає у встановленні контролю над «децентралізованими територіями».
«Префекти» чиї?
Зміцнення матеріальної та фінансової основи місцевого самоврядування, створення виконавчих органів місцевих рад є важливим елементом посилення спроможності громад і потенційно більш ефективного управління на місцях.
Але одночасно з цим плануються також зміни в територіальній організації органів державної виконавчої влади.
Ідея ліквідації місцевих державних адміністрацій, які існують на рівні областей, районів, міст, районів у містах і здійснюють виконавчу владу, і створення інституту представників президента, вплив на яких матиме виключно глава держави, містилася у минулорічному проекті закону про внесення змін до Конституції П. Порошенка (http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=51513).
У листопаді 2014 року проект було відкликано, але драматургію закладено: уряд позбавляється опори у вигляді корпусу державних адміністрацій, які за чинною Конституцією, відповідальні як перед президентом, так і перед урядом, підзвітні і підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня, керівний склад яких формується за поданням уряду, президент сам не вправі призначити чи звільнити керівника місцевої держадміністрації (стаття 118).
Натомість, за баченням вказаного конституційного законопроекту (реєстр. № 4178а), саме на представників президента мала би покладатися функція «нагляду за відповідністю Конституції та законам України» актів як органів місцевого самоврядування, так і «територіальних органів центральних органів виконавчої влади», а також «координація взаємодії територіальних органів центральних органів виконавчої влади» (див. вказаний проект).
У названому проекті, на жаль, не розкривалося, чим мають бути ці «територіальні органи центральних органів виконавчої влади» самі по собі і в системному зв’язку з виконавчими органами місцевих рад. Також, поза логікою принципу поділу влади лежить ідея наділення цих представників президента повноваженнями із координації взаємодії територіальних органів центральних органів виконавчої влади.
Питання організації державної виконавчої влади на місцях потребує додаткової опрацювання. Те, що вона повинна працювати на нижчих рівнях, не викликає сумнівів. Досвід Польщі, на який в Україні всі люблять покладатися, показує, що маршал воєводства (воєводство – найкрупніша адміністративна одиниця), який обирається Сеймиком і здійснює виконавчу владу, є якраз представником Кабінету міністрів. А. Яценюк уже заявив у квітні, що «децентралізація відбудеться за польським взірцем» (http://www.day.kiev.ua/uk/news/060415-decentralizaciya-v-ukrayini-proyde-za-zrazkom-polshchi-yacenyuk). Тому основний сюжет буде розгортатися довкола узгодження політичного каркасу «децентралізації»
Поки що українська конституційна «картинка» горизонтальної організації державної виконавчої влади, виконавчих органів, створених місцевим самоврядуванням, і планованої вертикалі представників президента дещо розмита.
В очікуванні ясності
Деякий час суспільству доведеться почекати, поки Конституційна комісія, створена за указом президента Петра Порошенка у березні 2015 року (http://www.president.gov.ua/documents/19018.html), представить хоча би узгоджені матеріали концептуального характеру, за якими можна буде без домислів судити про базові підходи щодо змін політичної системи та системи державного управління, особливо у контексті децентралізації. Особливий інтерес викликає також те, в якому статусі перспективно бачаться тимчасово окуповані чи анексовані території.
Не виключено, що саме до Дня Конституції України 28 червня й будуть оприлюднені якісь більш виражені ідеї.
Між тим, як заявив під час зустрічі з представниками Моніторингового комітету ПАРЄ М. Репс і Ж.-К. Міньйоном 19 травня голова парламенту В. Гройсман, «важливо ухвалити зміни вже восени, щоб запустити процес децентралізації» (http://golosukraine.com/publication/politika/ukrayina/41838-grojsman-zmini-do-konstituciyi-ukrayini-vazhlivo-u/#.VWAndU-8PGc). За його словами, проект закону про внесення змін до Конституції у частині децентралізації підготовлено на 70%. «Відбувається фахова професійна дискусія конституціоналістів. Попереду матимемо політичну дискусію», − сказав він 15 травня (http://decentralization.gov.ua/news/item/id/306). Це означає, що часу для «фахової дискусії» дуже мало, не кажучи вже про просвітницьку роботу, а основне завдання зводиться до «політичної дискусії».
Вибори і конституційний процес
Чи вдасться внести зміни в Конституцію (хоча би у частині аспектів децентралізації) до місцевих виборів, які мають відбутися 25 жовтня 2015 року?
Очевидно, що відповідь на це питання залежить не лише від того, коли будуть подані пропозиції Конституційної Комісії, але й − наскільки системними і задовільними вони будуть з огляду на сказане вище.
Навряд чи уряд буде беззастережно підтримувати зміни у разі, коли його структурні позиції на місцях можуть бути серйозно загрожені. До грудня, коли збігає річний строк, до якого Кабінету міністрів не може бути оголошено вотум недовіри, залишається «усього нічого». І за решту півроку тільки ледащо не знайде приводів для критики кабінету А. Яценюка. Крім цілком очевидних управлінських складнощів, що позначаться на подальших електоральних позиціях проурядової партії «Народний фронт», проекзаменуватися може також її організаційна стійкість. В українській партійній практиці адміністративні можливості лідерів партій завжди відігравали важливу ресурсну роль.
Також на шальках терезів покладено те, як самі політичні сили оцінюють власні шанси отримати в місцевих радах якщо не більшість, то хоча би серйозний вплив, тому що рада і, не виключено, її голова будуть посідати посаду голови виконкому ради і формувати сам виконком. А це вже має значення.
І, зрештою, обсяг змін тексту Конституції загалом. Якщо зміни зачеплять I, III і XIII розділи Конституції, де йдеться про загальні засади, вибори і референдум, а також сам порядок внесення змін до Конституції, то такі будуть потребувати референдуму. Такий сценарій малоймовірний, тому що надміру ускладнить і подовжить процес внесення змін, а й без того поле для політичної та конституційної творчості як щодо гарантування державою прав і свобод людини і громадянина, так і щодо збалансовування системи влади доволі широке.
Отже, потенційний конституційний законопроект, що охоплює програму децентралізації влади і адміністративно-територіальний устрій, гіпотетично може бути внесений у парламент до початку виборчого процесу, який припадає на вересень. Але розроблений і прийнятий він буде, скоріше за все, після місцевих виборів і лише у тому разі, якщо його політична основа влаштує всіх релевантних гравців.
Інший сценарій – фантастичний і небажаний – динамічне проходження законопроекту за всіма процедурами до початку виборчого процесу і далі – відкладення на цій підставі місцевих виборів.
Як можна бачити, сучасний український конституційний процес спрямований на інституційні зміни у політичній системі, а його зміст і результат значною мірою зумовлюються сьогоденними інтересами політичних акторів. Пострадянська класика.
21-й рік видання, № 11/736, 25 травня 2015 року
Світлана Конончук, керівник програми демократизації політичних інститутів,
Український незалежний центр політичних досліджень