Після анексії українського Криму Російською Федерацією та посилення агресивної мілітаристської політики РФ безпекова ситуація у Східній Європі кардинально змінилася і стала більш хиткою та вразливою. Усвідомлення цих негативних змін існують і в самому Євросоюзі. Так, у Глобальній стратегії ЄС, яка була схвалена у червні 2016 року, чітко зазначено: «На схід від наших кордонів була порушена європейська система безпеки» . Це спонукало ЄС до вироблення нового комплексного бачення своєї політики безпеки, з врахуванням поточної регіональної обстановки, джерел нових безпекових викликів і загроз, постійних та ситуативних союзників, розвитку ситуації в країнах Східної Європи. Особливо актуалізувалось в ЄС питання розвитку співпраці та координації дій з НАТО. У цьому контексті Україні, яка офіційно задекларувала курс на членство в ЄС та НАТО, варто враховувати розвиток цієї безпекової співпраці та зайняти своє місце у Східній Європі.
Поглиблена співпраця з НАТО - опора безпеки для ЄС
Європейський Союз не є безпековим альянсом, хоча й має власну Спільну політику безпеки та оборони. Так, виступаючи під час міжнародного круглого столу «Глобальна стратегія ЄС: місце, роль і вклад України» (24 квітня 2017р., м.Київ) , Глава Консультативної місії ЄС в Україні (EUAM) Кястутіс Ланчінскас наголосив, що ЄС створювався не як військовий, а як економічний союз, а тому безпека для нього має переважно внутрішній і невійськовий вимір.
Однак нові загрози, ключовими з яких у ЄС визначають нелегальну міграцію, тероризм, пропаганду, кібер-загрози, завдання шкоди критичній інфраструктурі і нестабільність енергопостачань, примусили Євросоюз підняти безпеку на більш високий щабель уваги. Виведення питання безпеки на глобальний рівень було закладено у Глобальній стратегії ЄС «Спільне бачення, спільна дія: сильніша Європа» (EU Global Strategy «Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe»), а згідно з рішенням Ради ЄС, безпека стане однією із трьох ключових сфер бюджетних витрат Євросоюзу у 2018 році . Крім цього, на неформальній зустрічі 7 вересня цього року у Таллінні міністри оборони країн-членів ЄС консенсусом підтримали рішення про створення Європейського оборонного фонду, правда, з обмеженим призначенням – досягнення автономності у сфері оборонної промисловості.
Водночас в ЄС існують своєрідні «червоні лінії», які не дозволяють Брюсселю створити потужну оборонно-безпекову складову Євросоюзу. Незважаючи на ініціативу Європейського парламенту розглянути можливість створення Європейського оборонного союзу (European defence uniоn, EDU), зафіксовану у відповідній резолюції від 22 листопада 2016 року, та ініціювання у червні цього року Європейською Комісією відповідного обговорення , серед країн ЄС існує певний скепсис щодо створення «дублікату» НАТО на європейському просторі. Як оцінив науковий директор Інституту євро-атлантичного співробітництва Олександр Сушко, виступаючи на згаданому вище круглому столі, малоймовірно, що Євросоюз зробить крок на формування власне «європейської армії», оскільки він створює ризики розколу трансатлантичної єдності, адже не всі країни ЄС підтримують цю ідею, та й провести лінію розмежування між оборонно-безпековими повноваженням ЄС і НАТО вкрай складно. У будь-якому випадку, у кожному з трьох запропонованих Єврокомісією сценаріїв подальшого розвитку безпеки і оборони ЄС - «Безпекова й оборонна співпраця», «Загальна безпека й оборона», «Спільна безпека й оборона» - невід’ємним компонентом є посилене співробітництво з НАТО.
Цілі розвитку співробітництва ЄС і НАТО співпадають, і це базується не лише на тому факторі, що 22 країни є одночасно членами і ЄС, і НАТО, але й на бажанні взаємного заповнення поточних прогалин у безпекових можливостях один одного. Для Євросоюзу Альянс залишається опорою в Європі з точки зору протистояння воєнним загрозам, оскільки жодна країна-член ЄС не має достатніх військових можливостей. «НАТО буде продовжувати тісно взаємодіяти з ЄС, згідно з домовленостями, забезпечуючи взаємодоповнюваність та взаємне підсилення нашої концепції розумної оборони та ініціативи ЄС щодо об'єднання і спільного використання ресурсів», - сказано у заяві за результатами саміту НАТО у Варшаві . В обох організаціях усвідомлюють безперспективність дублювання функцій, якщо, наприклад, НАТО розпочне активний розвиток невійськових (економічних, екологічних, гуманітарних тощо) можливостей гарантувати безпеку, або ЄС створить свою власну потужну оборонну компоненту, на чому, до речі, наполягає Франція. Так, виступаючи в Університеті Сорбонни 26 вересня цього року, Президент Франції Еммануель Макрон запропонував створити спільний оборонний бюджет, європейські сили реагування та єдину доктрину ЄС .
Нинішня актуалізація гібридних викликів і загроз, пов’язана з агресією Росії проти України, надає додаткового поштовху поглибленню взаємодії ЄС-НАТО. В обох організаціях досить чітко ідентифікували гібридні загрози та розробляють заходи з їх нейтралізації. У Спільному рамковому документі ЄС з протидії гібридним загрозам, схваленому у квітні 2016 року , надається їх досить чітка дефініція - «поєднання примусової та підривної діяльності, традиційних і нетрадиційних методів (тобто дипломатичних, військових, економічних, технологічних), які можуть бути скоординовано використані державними чи недержавними суб'єктами для досягнення конкретних цілей, залишаючись на рівні нижче порогу формально оголошеної війни». Підписана у червні 2016 року Спільна декларація ЄС-НАТО визначила головним напрямком цієї співпраці саме протидію таким гібридним загрозам.
Хоча схвалені у грудні 2016 року 42 пропозиції щодо співпраці ЄС-НАТО є більше індикаторами, ніж запланованими заходами з розвитку співробітництва, але все ж вони стали документально зафіксованим алгоритмом їхньої безпекової взаємодії. З нього можна чітко окреслити напрямки і пріоритетні питання безпекового співробітництва ЄС-НАТО, де головною метою є підвищення ефективності протистояти спільним викликам і загрозам. Ключовими напрямками визначено такі: протидія гібридним загрозам; кібер-безпека; оперативна співпраця, у тому числі на морі; оборонно-промисловий комплекс; спільні навчання; посилення безпеки і стабільності в сусідніх країнах.
У практичному вимірі Євросоюз і НАТО досягли деяких конкретних результатів, наприклад, стали співзасновниками Європейського центру досліджень протидії гібридним загрозам у Фінляндії, який набув оперативної здатності 1 вересня ц.р. Розроблено посібник ЄС-НАТО з протидії гібридним атакам (EU-NATO hybrid playbook). Налагоджене і розвивається тісне співробітництво між Комітетом з питань політики і безпеки ЄС та Північноатлантичною Радою, Центром оцінки гібридних загроз ЄС і Підрозділом НАТО з аналізу гібридних загроз, Центром передового досвіду зі стратегічних комунікацій НАТО і Підрозділом ЄС зі стратегічних комунікацій, Групою реагування на комп’ютерні надзвичайні ситуації ЄС (CERT-EU) і Підрозділом НАТО з реагування на комп’ютерні інциденти (NCIRC). У вересні ц.р. ЄС і НАТО провели перше спільне навчання з протидії кібер-атакам, а наступного року планується друге спільне навчання із протидії гібридним загрозам.
Напрямок посилення безпеки в сусідніх країнах, перш за все у Східній Європі, особливо виділяється і в ЄС, і в НАТО, які, схоже, усвідомлюють що сучасні гібридні загрози діють однаковою мірою на них та країни з найближчого оточення. Так, у доповіді Європейського парламенту «Протидія гібридним загрозам: Співпраця ЄС-НАТО» від березня 2017 року чітко зазначено, що «поняття гібридної загрози набуло змісту стосовно дій Росії в Україні та операцій ІДІЛ далеко за межами Сирії та Іраку» . А у Спільній декларації ЄС-НАТО висловлене переконання, «що посилення стабільності наших сусідів і партнерів відповідно до наших цінностей, як зафіксовано в Статуті ООН, робить вклад у нашу безпеку та сталий мир і процвітання. Тобто оскільки наші сусіди і партнери мають бути більше здатними протистояти численним викликам, з якими вони зараз стикаються, ми продовжимо підтримку їхнього суверенітету, територіальної цілісності і незалежності, а також їхніх зусиль з реформ».
Безпека Східної Європи - у фокусі ЄС і НАТО
Все ж в ЄС і НАТО є певні відмінності у підходах до посилення безпеки у Східній Європі. Якщо Альянс після початку російської агресії проти України чітко ідентифікував РФ як джерело загроз зі Сходу, то в ЄС в офіційних документах на Росію як джерело гібридних загроз вказується лише опосередковано. У Спільному рамковому документі ЄС з протидії гібридним загрозам, зазначено, що ключові виклики миру і стабільності лежать у східному і південному сусідстві, але головним джерелом безпекових загроз називають південний напрямок – Сахель і Африканський ріг. Так, Високий представник із зовнішньої і безпекової політики ЄС Федеріка Могеріні повідомила, що на неформальній зустрічі міністрів оборони ЄС 7 вересня цього року в Таллінні обговорювалося питання саме «як посилити вклад Європейського Союзу у безпеку в регіоні Сахель і Африканського рогу, що є ключовою стратегічною метою для європейської безпеки» .
Тим не менш, і ЄС, і НАТО вдалися до посилення своїх можливостей гарантувати безпеку на східному напрямку. При цьому Альянс вжив абсолютно практичних кроків стратегічного стримування загрози зі Сходу, а саме: у країнах Балтії і Польщі розгорнуто чотири бойові тактичні групи НАТО загальною чисельністю 4,5 тисячі військових, які з 28 серпня 2017 року досягли оперативної готовності; на додаток до місії повітряного патрулювання у Балтійському регіоні, з 31 серпня 2017 року розпочалось повітряне патрулювання в Румунії та прилеглій акваторії Чорного моря; на ротаційній основі в Чорному морі постійно знаходяться бойові кораблі країн Альянсу; в усіх країнах східного флангу НАТО розгорнуто вісім Підрозділів інтеграції сил (NFIUs), які, у разі потреби, забезпечать розгортання Сил швидкого реагування НАТО та їх координацію з національними арміями. Окрім цього, в Бухаресті розгорнуто штаб багатонаціональної дивізії НАТО «Південний Схід», а у польському Щецині – штаб німецько-польсько-данської бригади «Північний Схід».
Щодо країн Східної Європи, які не є членами НАТО, перш за все України, Альянс проводить політику співпраці та взаємодії, яка у практичному сенсі виражається у проведенні спільних навчань, тренувань, підготовки військовослужбовців, обміну досвідом, військової реформи тощо. Інтенсивність таких заходів досить висока. Тільки у вересні цього року відбулися навчання «Rapid Trident - 2017» (11-23 вересня) в Україні за участі країн-членів НАТО, а також Молдови і Грузії, «Agile spirit - 2017» (3-13 вересня) у Грузії за участі військових НАТО, України і Вірменії, а 26 вересня у Балтійському регіоні стартували маневри військово-повітряних сил НАТО «Ramstein Alloy».
На відміну від військового підходу НАТО, спрямованого на стримування джерел загроз (Росії - на Сході), у Євросоюзі все ж приділяють більшу увагу невійськовому виміру безпеки та зміцненню секторальних можливостей. Наприклад, протидію гібридним загрозам, перш за все, в ЄС вбачають у здійсненні заходів у політико-дипломатичній, економічній, інформаційній, енергетичній та фінансовій сферах. Відповідно, і у Східній Європі, чи радше регіоні Східного партнерства, ЄС приділяє увагу саме посиленню внутрішньої стійкості країн-партнерів до гібридних загроз, а не скоординованій протидії їм.
Співпрацю зі східними партнерами ЄС розвиває шляхом обміну стратегічною та оперативною інформацією, надання допомоги у протидії організованій злочинності, тероризму, нелегальній міграції, розповсюдженню зброї. В ЄС вважають, що функціональні інституції у цих країнах та їхня здатність забезпечити безпеку суспільства гарантують безпечне оточення для самого Євросоюзу. Втім, ЄС, маючи обмежені військові можливості, зосереджує зусилля на невійськових аспектах безпеки у регіоні Східного партнерства та, як визначено у Спільному робочому документі «Східне Партнерство - Концентруючись на ключових пріоритетах та конкретних досягненнях» (розділ «Безпека») , фокусується переважно на сферах кібер-захисту, посилення стійкості суспільства, надзвичайних ситуацій, захисту критичної інфраструктури, нейтралізації хімічних, біологічних, радіаційних і ядерних ризиків, протидії організованій злочинності та нелегальній торгівлі зброєю. Суто у військовій сфері ЄС визначив лише цілі досягнення оперативної взаємодії, участі країн-партнерів у місіях, операціях і бойових тактичних групах ЄС та їх залучення до військових навчально-тренувальних програм.
Таким чином, можна говорити про певний розподіл функцій між ЄС і НАТО щодо підтримання безпеки на східному напрямку: якщо Альянс вдається до військового стримування загроз та посилення військових можливостей країн регіону, то Євросоюз акцентує увагу на зміцненні внутрішньої стійкості партнерів та протидії невійськовим викликам і загрозам.
Роль України у системі євроатлантичної безпеки
Роль України у системі євроатлантичної безпеки стає зрозумілою, якщо оцінити її від протилежного – припустимо, що Україна не стримала російську агресію. У такому випадку, скуті сьогодні на сході України воєнні, економічні, інформаційні та інші ресурси Росія могла б використати на інших напрямках, наприклад у країнах Балтії, щоб «захистити» російськомовне населення силами «зелених чоловічків» чи «заблукалих десантників», або на Близькому Сході чи у Північній Африці, щоб збільшити потоки біженців до ЄС, або ж направити їх на посилення інформаційно-пропагандистських кампаній у Європі.
Тому і в ЄС, і в НАТО повинні чітко усвідомлювати важливу роль України як контрибутора регіональної безпеки і форпост протидії російській агресії. Перед неформальним засіданням міністрів закордонних справ країн ЄС і Східного партнерства 7 вересня цього року у Таллінні міністр закордонних справ України Павло Клімкін нагадав, що необхідно вибудовувати міцний східний фланг проти агресії РФ, і Україна тут відграє ключову роль. Іншими словами, для безпеки Східної Європи вже недостатньо партнерських відносин між Україною і НАТО, направлених на внутрішні реформи і перехід на стандартизацію Альянсу, чи простого досягнення до 2020 року десяти визначених у розділі «Безпека» Спільного робочого документу ЄС по Східному партнерству цілей, які зводяться до протидії локальним загрозам життю і здоров’ю людини, але не охоплюють виклики національній безпеці країн-партнерів. Україна потребує більшої безпекової інтеграції та готова стати опорою регіональної безпеки.
По-перше, Україна чітко стала на курс європейської інтеграції, декларуючи мету вступу до ЄС, та євроатлантичної інтеграції, особливо з врахуванням закріпленої у законі про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо зовнішньополітичного курсу України) цілі – набуття членства в НАТО. Тому ця подвійна мета повністю корелюється із нинішнім посиленим розвитком безпекового співробітництва між ЄС і НАТО, а сама Україна може надати йому додаткову вартість.
По-друге, нагальним є перегляд відносин Україна-НАТО в бік виходу на новий посилений рівень. Оскільки в Україні вже є і політична, і суспільна підтримка вступу до НАТО, а в самому Альянсі все ще відмовляються розглядати Україну як потенційного кандидата, то доцільно було б досягти максимальної практичної інтеграції України до системи безпеки НАТО, за зразком нинішнього просування Швеції і Фінляндії, та включити її до групи «Партнерства посилених можливостей» (Enhanced Opportunity Partnership), до якої входять Швеція, Фінляндія, Йорданія, Австралія і Грузія. Україна повинна бути чітко інтегрованою у єдину євроатлантичну систему безпеки, що має передбачати не тільки військові реформи, спільні тренування, навчання та участь українських військових в миротворчих операціях НАТО, але й повну взаємодію та координацію з відбиття російської агресії і протистояння іншим актуальним та потенційним загрозам.
По-третє, дотримуючись задекларованої у Євросоюзі мети щодо безпеки країн Східного партнерства - зробити їх більш стійкими до загроз їхній безпеці та підготовленими до недопущення конфліктів і криз, доцільно було б налагодити регулярні багатосторонні консультації на рівні рад національної безпеки країн СхП з питань протидії сучасним, у т.ч. гібридним, загрозам. Практичним кроком може також стати створення міжурядової, в рамках СхП із залученням ЄС, безпекової платформи з протидії сучасним гібридним загрозам та врегулювання задавнених конфліктів, з розміщенням цієї платформи в Україні. Питання безпеки, як зазначено в аналітичній доповіді до щорічного послання Президента України до Верховної Ради, «змогли б відіграти позитивну роль у становленні України як лідера Східного партнерства».
По-четверте, оскільки Україна має найбагатший досвід протидії гібридним загрозам, а спільна Україна-НАТО платформа вивчення гібридної війни все ще перебуває на рівні обговорень, то доцільно було б відкрити в Україні регіональний філіал вже діючого у Гельсінкі Європейського центру досліджень протидії гібридним загрозам. Крім цього, оцінку на пілотній основі ризику гібридних загроз доцільно все-таки здійснити в Україні, а не в Молдові, як це визначили у Європейському Союзі.
Підсумовуючи, варто зазначити, що безпека у регіоні Східної Європи є беззаперечною запорукою безпеки країн ЄС і НАТО, які, хоча й розвивають активну співпрацю та взаємодію, але потребують стійкої і здатної протистояти сучасним загрозам України, яка все більше доводить свою роль безпекової опори Східноєвропейського регіону та має бути інтегрованою до загальної системи євроатлантичної безпеки.
Віталій Мартинюк, аналітик УНЦПД, експерт Центру “Стратегія ХХІ”
Research Update, № 15 (757)
29 вересня 2017 року