6 жовтня парламент України прийняв рішення, які відображають переговорні позиції України з країнами, що беруть участь в Нормандському форматі перемовин, щодо повернення українських територій – окремих районів Донецької та Луганської областей (ОРДЛО). Верховна Рада прийняла у першому читанні Закон «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України над тимчасово окупованими територіями в Донецькій та Луганській областях» (№7163) , який покликаний створити новий режим правового регулювання діяльності органів влади на Донбасі, визначити державну політику з повернення окупованих територій у Донецькій і Луганській областях.
Того ж дня парламент ухвалив в цілому Закон «Про створення необхідних умов для мирного врегулювання ситуації в окремих районах Донецької та Луганської областей» (№7164) , яким було продовжено на один рік від дня набрання законом чинності особливий порядок місцевого самоврядування в «окремих районах Донецької та Луганської областей, до яких належать райони, міста, селища, села, що визначаються рішенням Верховної Ради України».
Санкції – зброя України
Концептуальний підхід української влади в частині окупованих територій особливо не змінився – Україна і далі ключовим пунктом програми деокупації визначає міжнародні економічні санкції проти Росії з боку США і ЄС. І це не дивно: втрати Росії від санкцій з 2014 по 2017 рік складають понад 170 млрд. доларів, що суттєво впливає на можливості бюджетного фінансування реваншистських амбіцій російських еліт.
Ще одна концептуальна позиція, яку артикулюють прийняті акти – українська влада тримає у фокусі уваги Крим і ОРДЛО, проте унаочнюється різношвидкісний рух у деокупації цих територій. Саме тому на сьогодні формуються два законодавчі режими, які визначають статус окупованих територій та політику України щодо них: питання політики щодо АРК і Севастополя визначається Законом «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України»; політика держави щодо ОРДЛО - Законом «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України над тимчасово окупованими територіями в Донецькій та Луганській областях» та Законом «Про створення необхідних умов для мирного врегулювання ситуації в окремих районах Донецької та Луганської областей».
Попри критику, розділення в законодавстві питань окупації Кримського півострова і Донбасу має логіку. Окупація Кримського півострова визнана самою Росією, тому позиція міжнародного права щодо цієї території як окупованої є чіткою. Щодо ОРДЛО, то Росія з допомогою маріонеткових режимів заперечує факт окупації частини Донбасу.
У Верховній Раді розгорілися справжні баталії, щоб у Законі «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України над тимчасово окупованими територіями в Донецькій та Луганській областях» не було посилання на Мінські домовленості. Окремі політики та експерти вважають, що Мінські домовленості є нікчемними, а прийнятий у відповідності до них Закон про особливості місцевого самоврядування в ОРДЛО є невигідними Україні. Водночас слід відзначити: 1) Мінські домовленості не формалізують окремого субнаціонального (регіонального) рівня управління територією, яка сьогодні окупована, у складі України. ОРДЛО – це не регіон з системою регіональної влади, а сукупність «районів» двох областей. На відміну від, скажімо, Молдови, де формалізовано «Придністровський регіон»; 2) українська дипломатія у 2015 році заклала у Мінські домовленості важливу позицію – особливості управління в ОРДЛО здійснюються на основі законодавства про місцеве самоврядування в Україні. Згідно з Конституцією України, базовою одиницею місцевого самоврядування є територіальна громада села (або об’єднання сіл), селища, міста; спільні інтереси територіальних громад представляють районні і обласні ради.
Це потенційно означає, що на території ОРДЛО, згідно з Мінськими домовленостями, найвищий управлінський (самоврядний) рівень – районний і міст обласного значення. Відповідно, управлінські і бюджетні відносини Києва у випадку відновлення української юрисдикції над ОРДЛО, будуть іти через вибрані органи кожного села, селища, міста районного і обласного значення, району. Маючи такий механізм, як міжбюджетні трансферти, українська влада може внести дуже серйозні зміни у політичний малюнок ОРДЛО.
КордонНаш
До 2017 року системно слабким пунктом для України у Мінських домовленостях було положення п.9 «Комплексу заходів, спрямованого на імплементацію Мінських домовленостей» щодо відновлення повного контролю над державним кордоном з боку уряду України у всій зоні конфлікту. Нагадаємо, що на сьогодні Україна не контролює 409,3 км російсько-українського кордону. Згідно з Мінськими домовленостями, відновлення кордону має бути здійснене за таких умов: має розпочатися в перший день після місцевих виборів і завершитися після всеосяжного політичного врегулювання (місцеві вибори в окремих районах Донецької та Луганської областей на підставі закону України та конституційна реформа).
Пункт 11 також зобов’язує українську владу до відновлення контролю за кордоном провести конституційну реформи в Україні з набуттям чинності нової Конституції, яка передбачає ключовим елементом децентралізацію (з урахуванням особливостей ОРДЛО, узгоджених з представниками цих районів), а також прийняття постійного законодавства про особливий статус окремих районів Донецької та Луганської областей.
Закон про особливості місцевого самоврядування в ОРДЛО, який набрав чинності 18 жовтня 2014 року і був продовжений на один рік рішенням ВРУ від 6 жовтня 2017 року, приймався саме на виконання «Комплексу заходів, спрямованого на імплементацію Мінських домовленостей», яким чітко передбачено прийняття такого закону.
Відповідно Мінським домовленостям, постійне законодавство про особливий статус (про місцеве самоврядування) повинне включати такі позиції: 1) звільнення від покарання, переслідування і дискримінації осіб, пов'язаних з подіями, що мали місце в окремих районах Донецької і Луганської областей; 2) право на мовне самовизначення; 3) участь органів місцевого самоврядування у призначенні голів органів прокуратури та судів у окремих районах Донецької і Луганської областей; 4) держава надає підтримку соціально-економічному розвитку окремих районів Донецької та Луганської областей тощо.
Деякі з цих пунктів мають непопулярне звучання, особливо, коли йдеться про амністію (помилування) для бойовиків; така амністія, у тому числі, дає право займати посади в органах місцевого самоврядування. У свою чергу, йдеться про амністію стосовно осіб, які не вчиняли важкі злочини, процес визначення судового розгляду справ, бо, за українським законодавством, амністія можлива лише після судових вироків. За практикою локалізації подібних конфліктів, це невід’ємна складова поновлення державної юрисдикції на неконтрольованій територій. Навіть радянська каральна система у Західній Україні у 40-х роках минулого століття використовувала амністію для учасників української партизанки; російська влада після двох воєн в Чечні також, фактично, амністувала бойовиків антиросійського руху опору.
Закон про особливості місцевого самоврядування в ОРДЛО каналізує організовані підрозділи бойовиків. Пропонується створення загонів народної міліції. Але такі рішення приймаються кожною конкретною місцевої радою. Виходячи з закладеної в законі концепції народної міліції, можемо визначити такі позиції, які Україна може відстоювати: 1) міліція має функцію «підтримання громадського порядку»; 2) не може мати важких озброєнь; 3) фінансується з Державного бюджету.
Щодо ж до інших управлінських аспектів особливостей місцевого самоврядування в ОРДЛО, то Мінські домовленості дають добрий інструментарій для української влади. Скажімо, погодження (участь у призначенні) голів органів прокуратури і судів не сприяє формуванню «сепаратистської юрисдикції» в ОРДЛО, бо кожен акт прокуратури в ОРДЛО може бути скасований вищим за неї органом в системі прокуратури; кожне рішення місцевого суду в ОРДЛО може бути оскаржене в апеляційній інстанції. Врешті, Мінські домовленості говорять про особливості самоврядуванні в ОРДЛО. Водночас вони зовсім не перешкоджають створенню територіальних органів ЦОВВ в ОРДЛО (управлінь Міністерства внутрішніх справ, СБУ, державної фіскальної служби тощо), що суттєво посилює керованість цих територій. Це не виписано ні у Мінських домовленостях, ні в законі про особливості місцевого самоврядування в ОРДЛО, але це легко зробити на основі підзаконних актів.
Відштовхуючись від аргументу про неможливість проведення місцевих виборів у ОРДЛО за умов відсутності безпеки для субєктів виборчого процесу та неможливості забезпечити критерії чесних виборів, українська дипломатія внесла у міжнародний порядок денний питання миротворчої місії ООН в ОРДЛО.
Закон «Про створення необхідних умов для мирного врегулювання ситуації в окремих районах Донецької та Луганської областей» від 6 жовтня 2017 року значно коригує до недавнього часу найбільш проблемний момент щодо поновлення контролю за російсько-українським кордоном. Цей закон чітко говорить про створення необхідних умов «для розгортання в окремих районах Донецької та Луганської областей миротворчої операції ООН, зокрема з урахуванням Постанови Верховної Ради України від 17 березня 2015 року № 253-VIII "Про схвалення звернень від імені України до Ради Безпеки Організації Об’єднаних Націй та Ради Європейського Союзу стосовно розгортання на території України міжнародної операції з підтримання миру і безпеки". Фактично, це означає, що спочатку контроль за кордоном має перебрати місія ООН, а потім передати контроль над кордоном українській стороні.
Варто зазначити, що розглядаючи у сесійній залі Закон «Про створення необхідних умов для мирного врегулювання ситуації в окремих районах Донецької та Луганської областей», депутати ще раз перестрахувалися: особливий порядок місцевого самоврядування, визначений Законом України "Про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей» набирає чинності винятково після виведення з території України усіх незаконних збройних формувань. їхньої військової техніки, а також бойовиків та найманців.
Ребрендинг АТО
Прийнятий у першому читанні проект Закону про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України над тимчасово окупованими територіями в Донецькій та Луганській областях (№7163) містить низку норм, які змінюють систему управління цивільними і військовими процесами у прифронтовій зоні. Зокрема, новелою законопроекту є зміна системи управління – створюється Об’єднаний оперативний штаб Збройних сил України, який здійснює керівництво ЗСУ, МВС, НГУ тощо з відновлення суверенітету в ОРДЛО. Планується реформувати систему військової і цивільної влади в теперішній зоні АТО на засадах більшої координації і взаємодії. Фактично, влада від Антитерористичного центру переходить до військового. Проте, треба визнати, системних змін в управлінні профронтовою територією чи її статусу це, очевидно, не принесе.
Основна цінність даного законопроекту – формування посилу оновленому Нормандському формату. Цей законопроект називає все своїми іменами: Росія здійснює агресію і окупацію проти України, в ОРДЛО діє окупаційна російська адміністрація. ОРДЛО - тимчасово окуповані території. Законопроект «Про особливості державної політики з забезпечення суверенітету над тимчасово окупованими територіями Донецької і Луганської областей» визначає права громадян під окупацією і не маркує частину громадян як «колаборантів». Це також важливий реінтеграційний посил.
Однозначно ідея даного законопроекту йде на крок вперед від запровадження воєнного стану чи від надання ОРДЛО статусу окупованої території. Це конкретний рецепт від конкретної хвороби окупації, а не ампутація 7% території країни. Разом з тим законопроект відсилає нас до закону про правовий режим воєнного стану, чим розширює інструменти державної політики в операціях на сході України.
Законопроект «Про особливості державної політики з забезпечення суверенітету…» чітко виписаний під інструмент поновлення дії міжнародного і національного права України на території Донецької і Луганської областей. Він апелює до міжнародної спільноти, демонструючи, що Україна готова до поновлення української юрисдикції над українсько-російським кордоном. Напередодні реєстрації законопроекту у Верховній Раді народні депутати часто критикували цей законопроект за те, що спочатку побачили його англійською мовою. Насправді, це якраз є великим позитивом, бо точка опори в поновленні українського контролю в ОРДЛО – у солідарній позиції світової спільноти: ЄС, США, Великобританії.
Андрій ДУДА, для УНЦПД
Світлана ГОРОБЧИШИНА, УНЦПД
Research Update 18 (759), 2017
30 жовтня 2017 року