Право на допомогу демократії. Щодо визнання неконституційним Закону «Про всеукраїнський референдум»

Право на допомогу демократії. Щодо визнання неконституційним Закону «Про всеукраїнський референдум»

Здорове функціонування демократії неможливе без підтримання й оформлення її у праві. Цю просту тезу гарно ілюструє шестирічної тяглості історія із прийняттям і усуненням з правового поля Закону «Про всеукраїнський референдум» від 2012 року.
Активні зусилля громадських організацій, що в коаліції «За чесний референдум» роз’яснювали, чому положення цього закону не мають нічого спільного із можливістю народу прийняти рішення, а також готували конституційне подання* , підтримка у цьому міжнародних фондів та інституцій, дії багатьох народних депутатів, що підписалися під поданням і зверталися до Конституційного Суду України, дали чудовий ефект – квітневе, 2018 року, рішення Конституційного Суду, яким визнається неконституційність даного закону, і з чим можна вітати все суспільство.
Які результати і наслідки варті уваги у контексті цього рішення та є цінними з точки зору зміцнення демократії?
1) Законодавчі наслідки. Відбулося видалення із законодавчого поля закону, який лише номінально стосувався референдуму за народною ініціативою, а насправді був демонстративним набором інструментів для протягування будь-якого рішення, вигідного главі державі чи навіть при слабкому главі держави ‒ контролерам замовлення освятити «референдумом» якесь політичне рішення, при тому, що вони самі могли залишатися в тіні.

Легше було би сказати, що у тому законі було добрим, аніж неприйнятним - настільки порочним він був у самій своїй філософії. Основні положення, якими мали врегульовуватися все етапи референдуму, спрямовувались на те, щоб унеможливити референдум за дійсно народною ініціативою і забезпечити потрібний результат у разі, якщо референдумом знадобиться прикрасити фасад рішення.

 Суть тих положень була вже неодноразово розкрита (у т.ч., у попередніх публікаціях УНЦПД** ), але назвемо основні, які суперечать баченню Парламентської Асамблеї Ради Європи, зокрема Резолюції №1121 «Про інструменти участі громадян у представницькій демократії» та ряду позицій Венеційської комісії, зокрема, Керівним принципам для конституційних референдумів на національному рівні і Кодексу належної практики щодо референдумів***:

- рішення на референдумі могло бути прийнято, навіть якщо проголосувала одна людина;
- місцеві ради або державні адміністрації (залежно від факту, хто утворював би комісії з референдуму) могли би відкликати членів комісій навіть у день голосування, а рішення комісії було би правочинним, нехай навіть у комісії працювала би одна людина;
- на референдум могло бути винесено необмежену кількість питань з різних предметів, що не давало би можливості виборцю розібратися у їхній суті;
- на такому референдумі без щонайменшої участі парламенту (та й народу) могла би бути «прийнята» нова Конституція країни, створена невідомо ким і невідомо як – і байдуже, що такий підхід цілковито перевертав би чинну конституційну процедуру внесення змін до Конституції.

 По суті, прийнятий за 6 хвилин на поталу Віктору Януковичу закон про всеукраїнський референдум надавав можливість змінити конституційний лад і все це – в обгортці «волі народу». За словами судді-конституціоналіста Миколи Мельника, у тому законі «під виглядом утвердження народовладдя було закладено основи для остаточної ліквідації будь-яких його проявів».

Те, що Конституційний Суд нарешті перекрив шлях такому сценарію, ми розцінюємо як значущий крок до відновлення прав для захисту демократії. Другим значущим кроком має стати ухвалення таких правил і процедур, які дозволять функціонувати цій прямій демократії на правовому фундаменті.

Але із цим самим ми вступаємо на новий етап розвитку законодавства для референдумів. І це стосується референдумів як на національному, так і на місцевому рівні. Попереду ще дискусії стосовно інших візій місця референдуму у системі здійснення влади народом. На жаль, прихильники радянської доктрини референдуму як «вищої форми» прийняття рішень ще палко відстоюють свої уявлення, давно вже подолані сучасними тлумаченнями прав людини, правовладдя та умов для функціонування інститутів демократії. Тому цілком можна очікувати на появу в парламенті нових законопроектів, які, за аналогією із ситуацією в сфері виборів, ініціатори яких почнуть робити новий захід на застарілі платформи. Як варіант, ми можемо зустрітися із положеннями, облаштованими з кон’юнктурними цілями.

 Коаліція «За чесний референдум» упродовж кількох років напрацьовувала варіант проекту закону про всеукраїнський референдум у новій редакції . До цього процесу було залучене широке коло фахівців із різних середовищ (державного й недержавного) включаючи представників Міністерства юстиції, теоретиків і практиків на чолі з професором Володимиром Шаповалом і за підтримки Міжнародної фундації виборчих систем (IFES) – авторитетної міжнародної організації, що працює для кращої реалізації виборчих прав і доступу громадян до управління. Наразі його потрібно оновити відповідно до тих змін у законодавстві, що відбулися за період після його реєстрації у 2015 році, зокрема, щодо фінансування політичних партій (які повинні бути суб’єктами референдуму, на відміну від візії попереднього, неконституційного, закону, що ігнорував ці та інші об’єднання громадян і, по суті справи, визнавав суб’єктом лише ініціативну групу з референдуму). Повинні знайти своє відображення положення щодо повноваження Конституційного Суду України, наданого йому в ході удосконалення конституційних засад судочинства в Україні в 2016 році, надавати висновки про відповідність Конституції України питань, які пропонуються для винесення на всеукраїнський референдум за народною ініціативою, якщо до нього звернуться Президент України або народні депутати України.

2) Правовий ефект. Квітневе рішення Конституційного Суду України стало правовим засобом відновлення положень Конституції у сфері демократії. Коли – дуже спрощено – демократія зосереджується на створенні правил, щоб суспільства могли вибирати і контролювати тих, хто оперує політичною владою, то правовладдя покликане утримувати і відновлювати дієвість цих загальних правил, правил, що поширюються на всіх. Якщо право підпорядковувати кон’юнктурним інтересам чи ігнорувати його, демократія функціонувати не буде. Правовладдя покликане підтримувати демократію, воно є критичним чинником для посилення демократії. Ця думка є вираженням багатьох досліджень у сфері демократії й, зрештою, зафіксована у важливих міжнародних документах***** .
Наш приклад цінний саме тим, що, з одного боку, демонструє дієвість права, що є вкрай важливим для України як країни посткомунізму. З іншого, він дає підстави очікувати, що з діяльністю Конституційного Суду все більше буде утверджуватися традиція, за якою буде гарантуватися однаковою мірою реалізація самого правовладдя і всіх сфер реалізації прав людини, включаючи право на управління державою.
3) Політичний ефект. Політичні діячі різних таборів, які досі активно спекулювали ідеєю прямої демократії, тепер позбавлені основи для цього. Безліч псевдонародних «цукерок» на кшталт проголошення референдуму щодо вступу України до НАТО чи носіння зброї, чи про відновлення смертної кари перестануть бути інструментом для популістського нарощування рейтингів через розбурхування суспільства контроверсійними питаннями з популістськими рішеннями. Допоки не буде створено дієвий механізм дійсної безпосередньої участі народу в управлінні державними справами, що буде сприйматися самим народом, допоки він не стане консенсусом різних сторін і не буде сприйнятий суспільством, цей інструмент не буде спрацьовувати на консолідацію.
Але, принаймні, наразі можемо бути впевненими в тому, що ніхто не зможе прийняти бажані рішення в контрольованому від «а» до «б» референдумі, видаючи його за «народну ініціативу».


Світлана КОНОНЧУК, Дарина СТЕПАНЮК, УНЦПД


Research Update, рік видання 25, № 23 (764), 28 квітня 2018 року

 

*Коаліція громадських організацій «За чесний референдум» оформилась у лютому-березні 2013 року, невдовзі після ухвалення 6 листопада 2012 року закону «Про всеукраїнський референдум» (вміщений на сайті Верховної Ради України. Доступ : http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/5475-17), який був внесений депутатами, членами фракції тогочасної провладної Партії регіонів. Коаліцію утворили Центр.UA, Центр політико-правових реформ, Інститут виборчого права, Український незалежний центр політичних досліджень, які здійснювали експертну оцінку процесів. Згодом коаліцію посилили ще десятки неурядових організацій і рухів (у тому числі із досвідом проведення акцій прямої дії), так що загалом вона нараховувала більше 60 учасників. У 2014 році Центр політико-правових реформ підготував текст конституційного подання (http://pravo.org.ua/ua/news/5261-), яке було внесене до Конституційного Суду України і стало підставою для подальшого розгляду і рішення.
**Конончук С. Народовладдя за викликом. 6 листопада 2012 року // Сайт «Українська правда». Доступ : https://www.pravda.com.ua/articles/2012/11/6/6976851/ ; Конончук С. Про референдум щодо НАТО і ризики закону : Газета «День» від 3 лютого 2017 року // Сайт газети «День». Доступ : https://day.kyiv.ua/uk/blog/polityka/pro-referendum-shchodo-nato-i-ryzyky-zakonu . Також див. Соколенко Н. Скасуйте закон «Про всеукраїнський референдум» – заклик громадських організацій до парламентарів. 4 квітня 2013 року // Сайт Української правди. Доступ : https://blogs.pravda.com.ua/authors/sokolenko/515d933d83f4e/
***Керівні принципи для конституційних референдумів на національному рівні від 6-7 липня 2001 року. Венеційська Комісія // Сайт Венеційської Комісії. Доступ : http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-INF(2001)010-ukr ; Кодекс належної практики щодо референдумів від 16-17 березня 2007 року і Висновок Венеційської Комісії на закон України «Про всеукраїнський референдум» від 6 листопада 2012 року // Сайт Центру політико-правових реформ. Доступ : http://pravo.org.ua/img/books/files/1481814252r.pdf
****Див. зокрема: Верховенство права. Доповідь, схвалена Венеційською Комісією 25-26 березня 2011 року. Український переклад С. Головатого // Сайт Верховного Суду України. Доступ : http://www.scourt.gov.ua/clients/vsu/vsu.nsf/6b6c1e2e6ad3e2fcc225745c0034f4cc/229b826c8ac787dec2257d87004987c3/$FILE/CDL-AD(2011)003rev-ukr.pdf . Також див.: Мірило правовладдя. Доповідь, схвалена Венеційською Комісією 11-12 березня 2016 року. Український переклад С. Головатого // Сайт Верховного Суду України. Доступ : http://www.scourt.gov.ua/clients/vsu/vsu.nsf/7864c99c46598282c2257b4c0037c014/229b826c8ac787dec2257d87004987c3/$FILE/%D0%9C%D1%96%D1%80%D0%B8%D0%BB%D0%BE%20%D0%BF%D1%80%D0%B0%D0%B2%D0%BE%D0%B2%D0%BB%D0%B0%D0%B4%D0%B4%D1%8F.pdf

Breadcrumbs