Новий етап податкової реформи: пріоритети та «підводні камені»

Новий етап податкової реформи: пріоритети та «підводні камені»

У травні-червні стартувала підготовка до чергового етапу податкової реформи, який почнеться з 2016 р. Зокрема, передбачається, що держбюджет-2016 вже буде будуватися на новій фіскальній базі – тобто, Верховна Рада має вже восени затвердити зміни до Податкового кодексу. При цьому міністр економічного розвитку і торгівлі Айварас Абромавичус, глава Мінфіну Наталя Яресько та інші «перші особи» заявляють: попередні точкові зміни Кодексу не були реформою і лише оптимізували окремі елементи фіскальної системи (див., наприклад, http://economics.unian.ua/finance/1089427-abromavichus-podatkova-reforma-bude-pobudovana-na-polskiy-modeli-detsentralizatsiji.html). Так, констатується, що здійснене скорочення кількості податків з 22 до 11 не послабило реального тиску на бізнес, оскільки компенсується підвищенням фактично стягнутих сум і їх збиранням наперед, за майбутні періоди. Так, у 2014 р. одна лише авансова переплата підприємствами податку на прибуток склала біля 30 млрд. грн.

Зміст реформи, як декларується, буде заснована на польському досвіді з акцентом на податковій децентралізації, її основними завданнями реформи стануть
- зниження частки тіньового сектора в економіці,
- залучення інвестицій,
- підвищення рівня зайнятості.
Також перетворення покликані нарешті зменшити фіскальний тиск на громадян і бізнес, полегшити адміністрування податків і зборів (тобто управління ними).

Ключові завдання

Можна додати, що фіскальні перетворення дійсно повинні бути спрямовані не стільки на зростання надходжень до держбюджету (як це відбувалося до останнього часу), скільки на подолання корупції податківців, створення чітких і прозорих податкових правил, однакових для всіх однорідних платників. Подібні пріоритети, серед іншого, підвищать інвестиційну привабливість країни, про що так багато говориться в останній рік. Узагальнити ж генеральні напрямки реформування можливо так: фіскальна система мала б
1) бути ефективним стимулом зростання економіки,
2) забезпечити виконання конституційних функцій держави достатніми фінансами;
3) справедливо розподіляти й перерозподіляти ВВП задля встановлення соціальної справедливості і стабільності.

З огляду на це одним з векторів реформи дійсно має бути подальше скорочення кількості базових податків до 9 – це ПДВ, на прибуток, з доходів фізичних осіб (або ПДФО), акцизи, рента, мито, екологічний, на нерухомість та єдиний податок. Ці податки мають нести в собі не тільки фіскальний, а й економічний зміст – як інструмент перерозподілу ВВП в суспільно-економічному середовищі. Тобто податкова система має бути прискіпливою до більш платоспроможних платників та, навпаки, більш лояльною до вразливих. До числа перших відносяться, наприклад, великий бізнес та заможні громадяни, до другої групи – індивідуальні підприємці та соціально незахищені суспільні верстви.

Отже, починаючи з 2016 р. пропонується скасувати два «зарплатні» податки, а саме єдиний соціальний внесок (ЄСВ) та військовий збір – зарплатня буде обкладатися лише ПДФО за єдиною ставкою в 29%, яка з 2017-го має знизитись до 25%, а з 2018-го – до 20%. Це має значно зменшити податкове навантаження на заробітну платню як таку, а отже, сприяти легалізації доходів фізосіб. При цьому ПДФО може бути диференційований залежно від загальних статків громадян. Поряд з цим, є потреба в удосконаленні оподаткування малого й середнього бізнесу в напрямку послаблення фіскального й корупційного тиску на цей сектор.

ПДВ і податок на прибуток пропонується теж зафіксувати в розмірі 20%, що, втім, для останнього означає підвищення з нинішніх 18% (http://hubs.ua/authority/nalogovaya-reforma-38150.html). Якщо зважати на польський досвід, то в 2003 р. податок на прибуток для підприємців там було досить різко скорочено з 27% до 19%. Побоювання спаду держбюджетних надходжень не справдилися, й уже через рік бюджет отримав на 3 млрд. злотих ($1,05 млрд.) більше. Є підстави вважати, що такий позитивний ефект можливий і в Україні, проте поки що в Кабміні побоюються знижувати ці базові податки.

В той самий час для ПДВ – як і для інших податків – припускається диференціація ставок задля меншого навантаження на соціально значимі товари (продукти харчування, ліки тощо) й ефективної боротьби з ухилянням від податків. Пропонується також зменшити розміри відшкодування експортного ПДВ, який за законом компенсується постачальникам товарів за кордон. Але це може вплинути на зовнішню конкурентоздатність таких стратегічних галузей, як металургія, АПК, хімічна промисловість та ін., які зараз і без того в непростому ринковому становищі. Так, в 2015 р. впали обсяги «автоматичного» відшкодування експортного ПДВ, через що за результатами І півріччя борг держави за цією статтею склав 20 млрд. грн. Разом з тим, ДФС вдалося втримати рівень цієї заборгованості з самого початку року.

Щодо ж податку на прибуток можливим є впровадження т.зв. оподаткування розподіленого прибутку, що сприяло б спрощенню керування цим податком та зростанню внутрішніх інвестицій. В цьому ж зв’язку знов звучить питання контролю трансфертного ціноутворення – популярної транскордонної схеми за участю офшорів, із заниженням внутрішніх цін на продукцію задля мінімізації податків. Тут ситуація все ще далека від ідеальної, як і раніше. Також є потреба в удосконаленні податку на нерухомість, ренти, акцизів – і, звичайно, єдиного податку.

Також іде мова про оптимізацію адміністрування податків – про спрощення їхнього розрахунку та подолання неоднозначного трактування податкових норм, що сприятиме боротьбі з корупцією, скороченню часовитрат платників на обчислення і сплату податків. А це зокрема має призвести до покращення національних показників в відомому міжнародному рейтингу Doing Business. Серед іншого, буквально в липні запущене електронне адміністрування ПДВ, однак на цю новацію є суттєві нарікання, й над усуненням її недоліків ще треба працювати.

Крім того, бізнес пропонує нормативно обмежити можливість завчасного стягнення податків та автоматично повертати надлишково сплачені суми, при цьому переплата за одним податком могла б зараховуватись в рахунок сплати інших податків. Висувається й ідея матеріальної відповідальності фіскальних органів за будь-які необгрунтовані рішення, включаючи відшкодування судових витрат платникам.

Далі, вчергове ставиться питання реформи Державної фіскальної служби (ДФС) як такої: пропонується залишити по країні 6-8 регіональних офісів для великих платників, а інші функції передати до Києва, з одночасним підвищенням зарплатні та соцпакету для працівників, що залишаться. До речі, деякі експерти вважають поспішною та необов’язковою минулорічну ліквідацію Міністерства доходів та зборів, зазначаючи, що на цій платформі була створена певна база для подальшої оптимізації вітчизняної фіскальної системи (за умов зваженого й антикорупційного підходу). Зокрема, акцентується, що треба продовжувати перетворення ДФС на суто сервісну службу.

Проблеми децентралізації

Окрім того, значна увага в подальшій реформі приділяється податковій децентралізації, що покликана спрямувати більше фінансів на місця, в регіони. Фіскальні питання є органічною частиною комплексної децентралізації, що зараз запускається в країні, й метою якої проголошено більше самоврядування регіонів та місцевих громад – в т.ч. їхню набагато більшу фінансову самостійність. Нагадаємо, за новими принципами розподілу податкових надходжень між регіонами та центром (вступили в силу з початку року), на місцях має залишатись 60% отриманого ПДФО, 10% податку на прибуток приватних компаній, практично вся платня за адмінпослуги тощо. При цьому, за планом, держава бере на себе 100% фінансування місцевої освіти та медицини, через що громади можуть (теоретично) більше витрачати на благоустрій, транспорт, культуру та ін.

Фінансова (тобто бюджетна) децентралізація з одночасним розширенням бази оподаткування на місцях – та перерозподілом управління податками на місцевий рівень – має дати регіонам до 25 млрд. грн. додаткових доходів. Як і багато ідей нинішньої центральної влади, з огляду на світову практику поліпшення держбюджетної системи ця є розумною. Так, у Польщі регіони самі формують доходи й витрати своїх бюджетів, ба навіть встановлюють фіскальні ставки. При цьому близько 40% надходжень від податків на доходи населення і 100% податків на нерухомість залишаються місцевим муніципалітетам.

Однак на етапі реалізації української версії подібних перетворень прогнозовано виникли проблеми. Скажімо, за 4 міс. цього року до загального фонду місцевих бюджетів надійшло 28,8 млрд. грн. – на 40,2% більше, ніж за 4 міс. 2014-го. Так от, ДФС заявляє, що зростання досягнуто саме завдяки тому, що зібрані податки залишаються в регіонах. Проте реальна причина – у тому, що частину збираних податків передали зі спеціального фонду місцевих бюджетів до загального фонду, тобто переклали з однієї кишені до іншої. Це стосується єдиного та екологічного податків, а також податку на нерухоме майно (http://gazeta.dt.ua/macrolevel/ministerskiy-sabotazh-decentralizacii-_.html). В результаті надходження до загального фонду дійсно зросли, але ДФС мовчить про те, що це відбулося «з кишені» спеціального фонду тих самих бюджетів.

Окрім того, вище вже згадувалося, що 100% витрат на освіту та медицину має покривати центральний бюджет, а розпоряджатися цими коштами на місцях – місцева влада. Однак поки 100%-го фінансування цих статей держбюджетом немає, а є великі недоплати. З цієї причини громади не поспішають вкладати гроші в проекти розвитку, адже недоотримують кошти на більш нагальні потреби. А Міносвіти й МОЗ за останній рік так і не спромоглися розробити нормативи бюджетної забезпеченості регіонів, які дозволяли б контролювати рівень і своєчасність трансфертів з держбюджету. Інакше кажучи, по сьогодні невідомо, скільки саме грошей має отримувати кожен регіон по гарантованих Києвом статтях, щоб це було достатньо для даного регіону. Розробити такі нормативи є не дуже складним завданням, а зволікання можна пояснити хіба небажанням міністерств підвищувати прозорість бюджетних операцій – адже це скоротить поле для корупції.

В кінцевому підсумку фінансові можливості місцевих громад і регіонів не тільки не зросли, але й знижуються. Місцева влада не може самостійно регулювати проблемні бюджетні питання з огляду на масу підзаконних актів тих же міністерств, що є суперечливими й не дозволяють ефективно використовувати кошти. Ситуацію можна змінити лише з затвердженням норм бюджетної забезпеченості регіонів на основі соціальних стандартів, спільними зусиллями Міносвіти, МОЗ і Мінфіну. Саме такі базові нормативи, розраховані й описані на рівні міністерств, мають стати обов'язковими при визначенні обсягів держфінансування на місцях та, відповідно, дозволять громадам раціонально використовувати наявні в їхньому розпорядженні податкові надходження. Це є дуже важливим компонентом загальної фіскальної реформи, проте майже не аналізується в такому контексті.

Так чи інакше, робота над кінцевим варіантом нового етапу реформи триває. Очікується, що в жовтні більш-менш цілісна версія надійде до ВР, і держбюджет-2016 дійсно буде верстатись на новій основі.

УНЦПД, 21 рік видання, №13/738, 15 липня 2015 р.

Андрій Боярунець, спеціально для УНЦПД